Apr 7, 2008

Odluka Ustavnog suda RH br. U-III-1410/2007 od 13. veljače 2008.

Ovom odlukom Ustavni sud interpretirao je Čl. 70 Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju te odlučio da hrvatsko pravo valja interpretirati u svjetlu prava EU. Ustavni sud je pojasnio da se "kriteriji, standardi i instrumenti tumačenja Europskih zajednica" ne primjenjuju kao primarni izvor prava, nego samo kao pomoćno sredstvo za tumačenje. (n.b. izraz "primarni izvor prava" ne koristi se u smislu primarni izvor prava EU). Zanimljivo, Us smatra pravo EU "komparativnim pravom" i pomoćnim interpretativnim sredstvom, a ne pravom koje je dio nacionalnog pravnog poretka u smislu SSP-a i Čl. 140 Ustava RH. Zanimljiv je i stav Us o vremenskim učincima SSP-a i Privremenog sporazuma, koji se protežu i na razdoblje prije njihova stupanja na snagu.

Tekst odluke (izvadak)
1. Ustavna tužba podnijeta je protiv presude Upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-4832/2003-6 od 9. studenoga 2006. godine (»Narodne novine«, broj 29/07.).
Tom je presudom odbijena tužba podnositelja protiv rješenja Agencije za zaštitu tržišnog natjecanja Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Agencija) klasa: UP/I-030-02/2002-01/32, urbroj: 580-02-03-10-75 od 18. veljače 2003. godine.

Tim je rješenjem utvrđeno da je podnositelj zlouporabio monopolistički položaj na mjerodavnom tržištu ovlaštenih distributera osobnim vozilima marke Volkswagen na području Republike Hrvatske. U točki 2. izreke rješenja naložen je podnositelju nastavak poslovne suradnje sa svim ovlaštenim distributerima vozilima marke Volkswagen na području Republike Hrvatske s kojima je zaključio pismo namjere, izrekom rješenja poimence navedenima u razdoblju od jedne godine od dana dostave rješenja. U točki 3. naloženo je podnositelju da u roku od 15 dana Agenciji dostavi dokaz o ispunjenju naloga iz prethodne točke, te mu je naloženo da u roku od 30 dana od dana dostave rješenja izradi kvalitativne i objektivne kriterije za ostanak u sustavu ovlaštene distribucije vozilima marke Volkswagen, te da ih dostavi poduzetnicima iz točke 2. izreke rješenja. Točkom 6. izreke rješenja naloženo je da podnositelj nakon proteka roka od godine dana s poduzetnicima koji budu ispunjavali kvalitativne i objektivne kriterije za ostanak u sustavu ovlaštene distribucije vozilima marke Volkswagen sklopi ugovor za razdoblje od najmanje pet godina.

2. Podnositelj smatra da su osporenim rješenjem i presudom povrijeđena ustavna prava zajamčena člancima 14. stavkom 2. i 49. stavkom 1. Ustava Republike Hrvatske.

(...)

5. U odnosu na primjenu mjerodavnog prava, Upravni sud utvrđuje da je primijenjeno mjerodavno materijalno pravo od strane Agencije koja je primijenila način, kriterije i standarde komparativnog prava Europskih zajednica vezano uz distribuciju motornih vozila. Naime, u odsustvu podzakonskih akata Republike Hrvatske koji bi odredili kriterije, načine i standarde za ocjenu zlouporabe monopolističkog položaja na tržištu motornih vozila, Agencija primjenjuje načine, kriterije i standarde komparativnog prava Europskih zajednica vezane uz distribuciju motornih vozila. Time u interesu stranaka obznanjuje jedinstvenost pristupa ocjeni i upućuje na način i standard koji uzima kao mjerilo i tako otklanja mogućnost proizvoljnosti ocjene zakonitosti postupanja, utvrđuje Upravni sud.

Također navedeni se kriteriji primjenjuju i temeljem članka 70. i članka 130. SSP-a. Tim Sporazumom tržišno natjecanje uređeno je odredbama članaka 40., 69. i 70. te je propisano da će se svako postupanje suprotno pravilima slobodnog tržišnog natjecanja ocjenjivati temeljem kriterija koji proizlaze iz primjene pravila o tržišnom natjecanju u Zajednici posebice članaka 81., 82., 86. i 87. Ugovora o osnivanju Europske zajednice i instrumenata za tumačenje koje su usvojile institucije Zajednice.

Odredbe članaka 40. i 70. SSP-a odgovaraju po svom sadržaju odredbama članaka 27. i 35. Privremenog sporazuma.

Činjenica da je sporni ugovorni odnos, koji je bio predmetom postupka, sklopljen prije stupanja na snagu navedenih sporazuma, prema ocjeni Upravnog suda, ne znači da se na njega isti ne bi mogli primijeniti i to stoga što navedeni međunarodni sporazumi imaju za cilj da se s tržišta uklone svi ugovori odnosno odnosi kojima se ograničava ili osujećuje slobodno tržišno natjecanje.

6. Članak 70. stavak 1. SSP-a i članak 36. stavak 1. Privremenog sporazuma određuju, između ostaloga, da je, u mjeri u kojoj to može utjecati na trgovinu između Europskih zajednica i Republike Hrvatske, sljedeće nespojivo s ispravnom primjenom SSP-a odnosno Privremenog sporazuma:
– zlouporaba vladajućeg položaja jednog ili više poduzetnika na teritoriju Zajednice ili Hrvatske u cjelini, ili u njihovim značajnim dijelovima.

Postupanje protivno odredbama SSP-a i Privremenog sporazuma valja tumačiti na temelju mjerila koja proizlaze iz primjene pravila o tržišnom natjecanju Europskih zajednica, a osobito, između ostaloga, članaka 81. i 82. Ugovora o Europskim zajednicama te instrumenata za tumačenje koje su usvojile institucije Europskih zajednica (članak 70. stavak 2. SSP-a i članak 35. stavak 2. Privremenog sporazuma).

Slijedom navedenoga, u slučajevima u kojima se ispituje je li tržišno natjecanje narušeno, hrvatska tijela koja se bave zaštitom tržišnog natjecanja, ovlaštena su i obvezatna primjenjivati kriterije koji proizlaze iz primjene pravila o tržišnom natjecanju Europskih zajednica i iz instrumenata za tumačenje koje su usvojile institucije Europskih zajednica. Na taj način SSP i Privremeni sporazum obvezuju hrvatska tijela za zaštitu tržišnog natjecanja da rješavajući određene slučajeve, primjenjuju ne samo hrvatsko pravo tržišnog natjecanja, nego i da vode računa o odgovarajućem pravu Europskih zajednica.

7. U konkretnom slučaju podnositelj je otkazao pismo namjere s drugim trgovačkim društvom 26. ožujka 2001., a tada nisu stupili na snagu ni bili u primjeni ni Privremeni sporazum (stupio na snagu 1. ožujka 2002., a privremeno se primjenjivao od 1. siječnja 2002.) ni SSP (stupio na snagu 1. veljače 2005.).

Nije dvojbeno da su upravna tijela i Upravni sud mogli primjenjivati odredbe tih sporazuma na načelnoj razini, pod uvjetom da se ocjenjuje djelovanje poduzetnika u vremenu kada ti međunarodni ugovori jesu na snazi.

U ustavnosudskom postupku se postavlja i pitanje primjene »kriterija, standarda i instrumenata tumačenja Europskih zajednica«, na čiju primjenu upućuje SSP i Privremeni sporazum. Podnositelj u prilog tvrdnje da se ti kriteriji, standardi i instrumenti tumačenja Europskih zajednica ne mogu nikako primijeniti poziva na okolnost da oni »nisu ni preuzeti ni objavljeni u bilo kojem drugom hrvatskom zakonu ili propisu« te da stoga ne mogu biti izvor prava. Pri tome podnositelj navodi presudu Upravnog suda broj: Us-5438/2003-7 od 26. listopada 2006. godine, koja je donesena u različitom slučaju od ovoga o kojem je odlučivano u ovom predmetu. I u toj presudi Upravni sud priznaje mogućnost načelne primjene SSP-a i Privremenog sporazuma, dok se spori samo mogućnost primjene kriterija, standarda i instrumenata tumačenja Europskih zajednica.

Ustavni sud utvrđuje da takvo stajalište podnositelja nije osnovano jer se kriteriji, standardi i instrumenti tumačenja Europskih zajednica ne primjenjuju kao primarni izvor prava, nego samo kao pomoćno sredstvo za tumačenje. Odredbe članka 70. stavka 2. SSP-a i članka 35. stavka 2. privremenog sporazuma valja promatrati u kontekstu obveze Republike Hrvatske da svoje zakonodavstvo, pa tako i ono koje se tiče tržišnog natjecanja, uskladi s pravnom stečevinom Europske unije. Kada primjenjuje tako usklađeno zakonodavstvo, obveza je državnih tijela Republike Hrvatske da to čine na način kako je to slučaj u Europskim zajednicama, dakle po smislu i duhu propisa na temelju kojih je usklađivanje obavljeno.

Dakle, odredbom članka 70. stavka 2. SSP-a se u bitnom određuje da je za ocjenu je li neko postupanje poduzetnika u skladu s pravilima tržišnog natjecanja relevantno ne samo hrvatsko pravo, već treba voditi računa o cjelokupnom pravu Europskih zajednica koje se odnosi na tržišno natjecanje. Time se pravo Europskih zajednica formalnopravno ne uvodi u hrvatski pravni sustav temeljem odredaba SSP-a kao međunarodnog ugovora, ali se propisuje da hrvatske propise tržišnog natjecanja treba primjenjivati i tumačiti uzimajući u obzir pravila, mjerila i načela prava tržišnog natjecanja.

U konkretnom slučaju, SSP i Privremeni sporazum nisu bili na snazi kada se desio događaj koji je ocijenjen zlouporabom položaja na tržištu. Međutim Agencija i Upravni sud su pri procjenjivanju je li takvo postupanje moglo dovesti do zlouporabe monopolističkog odnosno vladajućeg položaja na tržištu krenuli od mjerodavnih odredbi Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja (članci 13. do 20.), a pri tome su samo kao pomoćno sredstvo primijenili kriterije, standarde i instrumente za tumačenje Europskih zajednica. Radilo se o svojevrsnom popunjavanju pravnih praznina na način koji odgovara duhu nacionalnoga prava i koji nije suprotan izričitim rješenjima navedenog Zakona, primjenom kojega je odlučeno u ovom slučaju.

Odlučno je bilo samo da li u konkretnom slučaju postoji monopolistički odnosno vladajući položaj, koji se može zlorabiti na bilo koji od načina primjerice navedenih u članku 20. ZZTN-a. U takvo monopolističko djelovanje ulazi svakako i odbijanje daljnjeg poslovanja, koje se sastoji u raskidu ugovora, ako takav raskid nije utemeljen na unaprijed utvrđenim i jasnim te objavljenim poslovnim i kvalitativnim mjerilima, a kakvo je utvrđeno u provedenom postupku.

3 comments:

Goran said...

Odluka je u svakom slučaju koristan korak naprijed. No, čini mi se da je ostavila otvorenim nekoliko važnih pitanja. Ovdje ću navesti samo neka:

1. Da li se stav USRH da se nacionalno pravo može tumačiti u skladu s EU pravom odnosi samo na pitanja koja ulaze u opseg čl. 70 SSP-a (tržišno natjecanje) koji izričito dozvoljava takvu mogućnost u svom tekstu ili mogućnost tumačenja domaćeg prava u skladu s pravom EU postoji i za ostala pitanja koja spadaju u neku od ostalih nadležnosti Europske Unije?

Drugim riječima, Sud nigdje nije objasnio od kuda točno proizlazi ova mogućnost tumačenja (ovu vrstu tumačenja hrvatskih pravnih propisa nadalje ću zvati harmonizacijskim ili skladnim tumačenjem).

Osobno mi se čini da se Sud prije svega usredotočio na tekst SSP-a, a ne na "duh" Ustava odnosno ustavne obveze da preuzete međunarodne obveze - u ovom slučaju obvezu harmonizacije domaćeg prava s pravom EU - SVA tijela državne vlasti (uključujući i redovne sudove) imaju ispunjavati što potpunije i vjernije.

U tome je USRH zauzeo znatno drugačiji stav od nekih drugih Ustavnih sudova - prije svega češkog i poljskog - koji su se prije nekoliko godina našli pred istim pitanjem. Ti sudovi su OBVEZU harmonizacijskog tumačenja izveli iz duha svog ustavnog poretka i svrhe postupka priključivanja Europskoj Uniji, a ne iz teksta njihove verzije SSP-a. Jednini viši sud koji je mogućnost (ne i obvezu) tumačenja našao u tekstu SSP-a je slovački vrhovni sud (i to tek nakon priključenja Slovačke članstvu Europske Unije). Inače, taj sud nije poznat po previše prijateljskoj orijentaciji prema harmonizacijskom tumačenju i izravnoj primjenjivosti EU prava.

Čini mi se da bi bilo izuzetno štetno kada bi USRH ograničio svoj stav samo na tkst čl. 70. SSP-a.

2) Iz navedenog slijedi drugo pitanje koje je ostalo širom otvoreno. Da li je harmonizacijsko tumačenje obveza ili samo mogućnost? Da li se ona odnosi samo na administrativna tijela kao što je Agencija za zaštitu tržišnog natjecanja ili i na domaće redovne sudove?

3) Treće pitanje koje bi moglo biti posebno zanimljivo je da li je ovakav način harmonizacijskog tumačenja kakav je zastupala Agencija uistinu poželjan? Ono što je posebno interesantno u odluci Upravnog suda je činjenica da je Agenicija prije svega popunjavala pravne praznine uvodeći u hrvatski pravni sustav odredbe nekoliko odluka Europske komisije u području regulacije tržišta prodaje automobila. Dakle, čini se da Agencija nije "samo" tumačila neku "nejasnu" odredbu hrvatskog zakonodavstva u skladu s pravom EU. Postupci Agencije sami po sebi nebi bili ništa loše da je Agencija prevela odluke Europske komisije koje je odučila primjenjivati i objavila u svom Glasniku (kojeg Agencija inace objavljuje) s napomenom da će temeljem čl. 70. SSP-a određena pitanja tumačiti u skladu s navedenim odlukama Europske komisije. Ovakav oblik harmonizacijskog tumačenja čini mi se poželjnim jer jača pravnu sigurnost osoba o čijim interesima se odlučuje i povečava razumijevanje odnosno prihvaćenost EU prava kako od strane hrvatskih građana tako i od strane ostalih državnih tijela koje imaju obvezu provoditi domaće propise. Zanimljivo je da niti Upravni, a niti Ustavni sud nisu imali ništa za reć oko ovog pitanja, iako su ga bili i te kako svijesni. Štoviše, Upravni sud je pohvalio Agenciju da ovakvim postupanjem povećava pravnu sigurnost jer popunjava pravne praznine koje je ostavio zakonodavac.

Osobno mi se čini da je ovakav oblik harmonizacijskog tumačenja vrlo upitan. Čak bi bilo moguće tvrditi da nije u skladu s EU pravom jer je Agencija nepotrbno zanemarila interese svih stranaka u postupku, a posebno njihovo temeljno pravo da s pravnim obvezama koje za njih proizlaze iz prava Zajednice budu upoznati unaprijed i imaju im pristup na svom jeziku (u tom smislu vidi Skoda-Lux odluku Europskog suda pravde). Čini se da je Agencija mogla postići istu kvalitetu svog cilja da je sporne odluke Europske komisije koje je odlučila primjenjivat unutar okvira naših zakonskih rješenja prevela i objavila. U tom smislu ovakav oblik harmonizacijskog tumačenja kakv je demonstrirala Agencija, a "amenovali" Upravni i Ustavni sud čini se nije zadovoljio načelo razmjernosti koje igra izuzetno važnu ulogu u pravnom sustavu EU prema kojem se Agencija navodno ravnala u svom postupanju.

Anonymous said...

U Hrvatskoj je malo hrabrih sudaca koji se ne boje izreći svoje mišljenje i argumentirano ga obrazložiti. Pravosudni nam se sustav potpuno birokratizirao pa za razliku od američkih (a sada već i europskih) studenata koji citiraju poznate presude sudaca (i mišljenja nezavisnih odvjetnika) naši studenti eventualno znaju za one suce koji sude za ratni zločin ili organizirani kriminal ili pak one čijim se presudama javnost izruguje ili se nad njima zgraža. Da stvar bude gora: odnedavno je u kontakt između suca i javnosti uveden i glasnogovornik suda, a sve kako bi se smanjio svaki interes javnosti za suđenje. Međutim, koliko god se netko trudio umanjiti interes stručne javnosti za sudsku praksu, stručna javnost ima pravo i obvezu proučavati sudsku praksu i komentirati ju te ukazivati na nedosljednosti i na pogrešnu primjenu prava. Dok god postoji sudac Upravnog suda koji može napisati da cit.: «...kriteriji, standardi i instrumenti tumačenja Europske zajednice na koje se poziva tuženo tijelo a nisu sadržani u tekstu tih sporazuma, niti su preuzeti i objavljeni u bilo kojem drugom hrvatskom zakonu ili propisu, ne mogu biti izvor prava...» Hrvatska ima ozbiljan problem i mi pred tim ne možemo zatvarati oči. Pitanje učinkovitosti sudstva jedan je od osnovnih problema svih tranzicijskih zemalja. Tranzicija ne znači samo promjenu ekonomskog modela već često puta i bolne gospodarske, političke, socijalne, ali naročito pravne reforme. One podrazumijevaju:
a) reformu zakonodavstva,
b) reformu pravosudnog sustava (ali i upravne mreže) i
c) edukaciju svih koji u tim sustavima sudjeluju.
Ustavni je sud ipak napravio prvi korak u jednom dobrom smjeru i mislim da mu treba odati priznanje, iako sve Goranove dvojbe nisu zanemarive.

Jasminka said...

Zaista, zanimljiv je stav Ustavnog suda da pravo tržišnog natjecanja Zajednice treba smatrati "pomoćnim sredstvom za tumačenje" u odnosu na domaće pravo tržišnog natjecanja. U najmanju ruku, mislim da je korisno što je Ustavni sud na neki način stao na kraj konfliktnoj praksi Upravnog suda, koji je u nekim presudama odbacivao primjenu prava Zajednice (ako nije "preuzeto", odnosno "objavljeno"), a u nekima prihvaćao praksu Agencije za zaštitu tržišnog natjecanja da primjenjuje pravo Zajednice u slučaju pravnih praznina.

Jasno je da izričita obveza primjene prava Zajednice temeljem SSP-a postoji samo u kontekstu prava tržišnog natjecanja i državnih potpora (članak 70.). Stoga, ta područja imaju neku vrstu posebnog statusa u SSP-u. Naravno, pored obveze primjene „kriterija koji proizlaze iz pravilne primjene“ prava tržišnog natjecanja Zajednice, postoji i generalna obveza uskladiti domaće propise s pravnom stečevinom Zajednice koja se odnosi i na propise o zaštiti tržišnog natjecanja.

Treba istaknuti da se, riječju Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, članak 70. primjenjuje (samo) na slučajeve u kojima postoji "prekogranični učinak", tj. ako sporazum koji ograničava tržišno natjecanje ili zlouporaba vladajućeg položaja imaju utjecaj na trgovinu između Zajednice i Hrvatske. Međutim, iz prakse Agencije za zaštitu tržišnog natjecanja očito je da se članak 70. koristi kako bi se "zapunile" pravne praznine koje postoje u domaćem pravu tržišnog natjecanja, bez obzira postoji li prekogranična dimenzija ili ne. Premda bi se ovo moglo smatrati pogrešnom primjenom SSP-a, postoje mišljenja da je potrebno pravo tržišnog natjecanja Zajednice jednako primjenjivati i na situacije u kojima postoji prekogranični učinak i na sasvim domaće situacije, te na taj način osigurati istovjetnu primjenu zakona za domaće poduzetnike.

Ono što mi se čini najproblematičnijim jest kako osigurati da stranke u postupku pred Agencijom budu upoznate s pravom tržišnog natjecanja Zajednice (odnosno, nakon ove presude Ustavnog suda, je li uopće potrebno da budu upoznate budući da je riječ samo o „pomoćnim sredstvima za tumačenje“?). Jest, na internetskim stranicama Agencije objavljeni su prijevodi primarnog i (dijela) sekundarnog zakonodavstva Zajednice na tom području. Međutim, iz prakse Agencije očito je da Agencija primjenjuje i sudsku praksu Suda Europskih zajednica, ali i praksu Europske komisije, čiji je prijevod i objavljivanje na hrvatskom jeziku u ovom trenutku nemoguće osigurati.

Sudska praksa europskog suda na području prava tržišnog natjecanja je golema. Zaista, kako osigurati da stranke u postupku pred Agencijom poznaju materijalno pravo? Ovdje očito postoji konflikt između obveze Agencije da temeljem međunarodnog sporazuma primjenjuje (u najmanju ruku kao pomoćno sredstvo tumačenja) pravo Zajednice i potrebe zaštite prava stranaka (jer nadležno tijelo primjenjuje pravo s kojim se nisu na odgovarajući način mogli upoznati). Ustavni sud ovo elegantno rješava na način da kaže da se pravo Zajednice ne primjenjuje kao „primarni izvor prava“, nego samo kao „pomoćno sredstvo za tumačenje“. Ako su kriteriji koji proizlaze iz pravilne primjene prava tržišnog natjecanja Zajednice samo pomoćna interpretativna sredstva, nema povrede procesnih prava stranaka (?). Što je, međutim, sa situacijama kada se pravila tržišnog natjecanja Zajednice koriste za popunjavanje domaćih pravnih praznina? Može li se i tada pravo Zajednice smatrati pomoćnim sredstvom za tumačenje?

Što se tiče pitanja primjenjuje li se članak 70. SSP-a samo na upravna tijela kao što je Agencija ili i na domaće sudove, mislim da ne bi trebalo biti dvojbe oko toga da bi kriterije koji proizlaze iz prava tržišnog natjecanja Zajednice trebala primjenjivati sva tijela u Hrvatskoj bez obzira odlučuju li u upravnom ili redovnom sudskom postupku. Članak 70. ne daje povoda za restriktivno tumačenje u tom smislu.