Feb 24, 2012

A Rescue Package for Fundamental Rights

Armin Von Bogdandy and his team recently started a debate on the future of fundamental rights protection in the European Union. The link to the blog is available here. Also, updates to the blog are visible in the right column of this page.  Here is an outsider's contribution to the debate. 

Rescue Package for Fundamental Rights

Comments by Siniša Rodin

The core problem discussed by the authors of the Rescue Package is what to do with a situation where a Member State persistently violates one of the values of the European Union, notably, human rights. The problem divides into two separate issues. First, the adequacy of Art. 7 TEU mechanism as a corrective tool for national enforcement of human rights and, second, viability of evolution of the case law of the CJEU linking human rights with EU citizenship guarantees and thus, extending the scope of EU law beyond its well established functional reach. A possible solution regarding the first issue would be a more efficient triggering of the Art. 7 mechanism, possibly subject to control of the European Parliament and qualified majority vote in the Council, and regarding the second issue, the so-called reversed Solange approach, according to which the CJEU would recourse to EU standards and perform subsidiary review of human rights claims that arose before national courts. Such review would be necessarily universal, i.e. liberated from existing functional restraints, such as “economic activity” and “cross-border movement”. If implemented, both strands of reform would, apparently bring about more Europe into national systems of protection of human rights and constitute human rights as essential contents of EU citizenship. So far, so good. 

Art. 7 TEU is in its nature intergovernmental. However, its main problem is not requirement of unanimity. It is legitimacy, in the defaulting Member State, of any solution that falls short of unanimity. Structurally, Art. 7 puts a defaulting Member State to be a judge in her own cause, what makes the triggering of the mechanism unlikely. Therefore, any solution that would do away with the unanimity requirement would necessarily change the character of the EU from intergovernmental to supranational, what requires a separate unanimity decision and national ratification. Such a Treaty amendment would, therefore, not only make the Art. 7 procedure more efficient, but also more legitimate. But even if Art. 7 procedure could be triggered more efficiently, a separate problem could arise. A Member State which is genuinely determined to continue with the serious and persistent breach of EU law, faced with Article 7 measures, might wish rather to withdraw from the EU subject to Art. 50. While such a choice may look surprising, it is not unthinkable that a national government, which has disregarded Art. 2 TEU values anyway, would be prone to seek legitimacy from the anti-EU national camp. A successful attempt to make Art. 7 more effective could result in its failure to ensure Art. 2 values. 

The second prong of the proposal suggests unqualified incorporation of human rights, as defined by the CJEU into the legal orders of the Member States. As EU law stands today, the CJEU can, as a rule, exercise jurisdiction where a situation involves more Member States then one, and when it concerns an economic activity, or when an area of law is directly regulated by EU law, such as is the case with equal treatment directives. Despite of the well established case law according to which Member States have to respect general principles of EU law and must not infringe EU law even in areas of their exclusive competence, unless they legitimately depart from EU law on grounds of the newly adopted Art. 4(2) TEU, as witnessed in Sayn-Wittgenstein or Runevič-Vardyn, there still has to be a trans-border economic activity at stake. As it stands today, EU law is helpless in cases of e.g. corporal punishment of State’s own nationals in public elementary schools, or arbitrary dismissal of judges and public servants. The reversed Solange proposal suggests incorporation of EU-distilled human rights into national legal orders. Let us imagine, for a moment that the CJEU changed its practice in the way proposed. The enforcement would still depend on willingness of national courts to refer to the CJEU and to enforce its opinions and on that point  I fully agree with Mattias Kumm that the proposal is highly dependent on ability/willingness of national courts to recourse to the 267 procedure. Why would a court in a genuinely non-democratic Member State wish to do that, unless some external coercion is applied? Failure to refer could be interpreted as an infraction on its own right, however, the ECJ has so far been extremely cautious in finding a failure on the side of national courts (see e.g. C-154/08 Commission v Spain). 

In other words, the reverse Solange approach directly depends on effectiveness of Art. 7 TEU coercion. Daniel Halberstam rightly draws the parallel with the US reconstruction amendments which were, indeed, imposed on the recalcitrant States by coercion. However, while in the United States there are two tiers of courts – state and federal – in the European union enforcement of EU law is entrusted primarily to national courts. The message is clear. If reversed Solange incorporation is to work, it has to be imposed on the Member States by the Art. 7 stick. The stick has to addressed both the political and judicial branch and it has to confer rights on individuals in order to generate legitimacy.

Where can such a stick be found? I suggest that the problem has to be addressed by a Treaty amendment that would allow an avenue for individuals to trigger infraction proceedings against a defaulting Member State, without preempting their right to effective legal protection of their EU-based individual rights before national courts. This approach is a well established one since Van Gend en Loos and now could be extended to human rights cases. The system I am suggesting is the following. An individual who consideres that a Member State has infringed one of the Art. 2 TEU values, may bring the matter before the European Ombudsman. The European Ombudsman shall, after having paid due regard to the matter, decide whether to institute infraction proceedings before the CJEU. The right to seize the European Ombudsman with a case could be extended to other privileged applicants, such as the European Human Rights Agency, and possibly others. The European Ombudsman could recourse to the legal service of the Commission for technical assistance. This procedure would not depend on Art. 7 declaration and would include protection of fundamental rights guaranteed under the Charter of Rights of the EU.

The proposed solution would, admittedly, require a Treaty amendment. However, the strength of this proposal lies in the avoidance of possible ultra vires objections. As Jan Komarek recently showed, the Czech Constitutional Court started to play with fire. Let’s make sure it does not spread to start a forest.

Feb 23, 2012

Is Libya a Safe Country?

European Court of Human Rights ruled against Italy for mass expulsion of refugees EUobserver reports. The case is important for having again stressed the importance of effective legal remedy under Art. 13 with Art. 3 of the Convention. See also my blog entry concerning extradition procedures in Croatia.

Link to the Case Hirsi Jamaa and Others v. Italy

Link to a commentary of the case at ECHR blog

Discrimination on Grounds of Nationality

As reported by Novi list, Croatian government is considering a constitutional amendment in order to restrict the right to restitution of property only to Croatian nationals. The proposed measure appears to be a prima facie discrimination on grounds of nationality contrary to Art. 18 of the TFEU. It also appears to run against what the CJEU said in Tas-Hagen and Tas §§ 29 to 37. 

Croatia signed the Treaty of Accession, accession has been endorsed on a national referendum and ratification in Croatian parliament is imminent. Croatia is additionally bound by Art. 18 of the Vienna Convention on the Law of Treaties which reads: 

Article 18
Obligation not to defeat the object and purpose of a treaty prior to its entry into force

A State is obliged to refrain from acts which would defeat the object and
purpose of a treaty when:

 (a) it has signed the treaty or has exchanged instruments constituting
     the treaty subject to ratification, acceptance or approval, until it
     shall have made its intention clear not to become a party to the
     treaty; or
 (b) it has expressed its consent to be bound by the treaty, pending the
     entry into force of the treaty and provided that such entry into
     force is not unduly delayed.

More to follow. 

Croatian Yearbook of European Law & Policy

While the Volume 7 (2011) of the Yearbook is shelved already, we found some nice reviews of the back issues on internet. Thank you Natolin!

Feb 22, 2012

Partitocracy and Distrust

European Court of Human Rights decided in Hrdalo v. Croatia that:

"... persons appointed to a public office must enjoy public confidence, and that this confidence may be undermined by the mere suspicion that the person in question has committed a criminal offence. It further notes that under Croatian law the Government of Croatia have the power to appoint and remove heads of regional State administration offices at their own discretion. That being so, and given the fact that the applicant in the present case was not dismissed from, but transferred to another post within the civil service, the Court considers that his removal from his position as Head of the Dubrovnik-Neretva County State Administration Office on account of his non-final conviction of 18 December 2003 was not disproportionate to the legitimate aim pursued by that interference."

This decision appeared at time of intensive appointments to public offices, following the general elections in late 2011. It also contributes to the debate about final and non-final judicial decisions. Following Hrdalo, it has become clear that a "mere suspicion" undermines public confidence.

The Ministry of Justice reported the case (in Croatian) in the usual way, however, failing to recognize the point quoted above. In the meantime, some controversial appointments were stopped within the ruling coalition. 

Who controls non-refoulement in Croatia?

The new issue of Informator brings a leading article on application of non-refoulement in Croatia. In brief:
  • ordinary courts do not check against refoulement 
  • the Constitutional Court does not check against refoulement
  • the minister of Justice has discretion to decide whether extradite once courts decide that formal criteria are met.
In other words, there is no judicial review of substantive criteria whether a country requesting extradition is a safe one what results in lack of effective judicial remedy for violations of Article 3 of the Europen Convention for Protection of  Human Rights and Fundamental Freedoms (see Soering v United Kingdom).

In practice, Croatian courts decided that there are no formal obstacles to extradite to Serbia a person apprehended in Croatia, who escaped from Serbian prison and was granted asylum in Belgium on grounds of ethnic and racial discrimination. More recently, the Croatian Supreme Court decided (decision I Kž-961/11-4 of December 13, 2011) that requirements for extradition to Russia of a person granted asylum in Austria are met, final discretionary decision of the minister of justice still pending.

Surprisingly, the Constitutional Court refers to the ECHR frequently in other types of cases when a constitutional complaint is brought. Not in extradition ones!

Full text in Croatian:

Neprimjena načela non-refoulement u hrvatskom pravu

Siniša Rodin


Cilj je ovog rada ukazati na manjkavosti hrvatskog pravnog sustava u pogledu provedbe međunarodnih obaveza koje se odnose na zaštitu ljudskih prava u postupcima koji se vode u okviru međunarodne pravne pomoći u kaznenim stvarima. Neposredni povod predstavlja rješenje Vrhovnog suda RH broj I Kž-961/11-4 od 13. prosinca 2011. [1] kojime je Vrhovni sud potvrdio prvostupanjsko rješenje Županijskog suda u Zagrebu i odlučio da su ispunjene pretpostavke za izručenje A.A.K. Ruskoj Federaciji, propisane čl. 33 i 34 Zakona o Međunarodnoj pravnoj pomoći u kaznenim stvarima. Rečenome A.A.K. prethodno je odobren zahtjev za politički azil u Austriji.

Spomenuta odluka samo je jedna u nizu odluka VSRH iz kojih je moguće zapaziti da, u postupcima koji se vode temeljem Zakona o međunarodnoj pravnoj pomoći u kaznenim stvarima, Vrhovni sud uopće ne uzima u obzir međunarodne obaveze koje je Hrvatska preuzela temeljem međunarodnog prava, prvenstveno temeljem Ženevske konvencije o statusu izbjeglica i Protokola iz 1967. godine, [2] obaveze koje proizlaze iz Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda te, u širem pravnom kontekstu, i obaveze koje proizlaze iz skorog članstva u Europskoj uniji, a koje je Hrvatska preuzela Sporazumom o stabilizaciji i pridruživanju i Ugovorom o pristupanju.

Načelo non-refoulement u međunarodnim ugovorima

Načelo non-refoulement izvorno je propisano je Ženevskom konvencijom o statusu izbjeglica (dalje u tekstu ŽKSI)  koja u Čl. 31 određuje kako države stranke konvenicje ne smiju izbaciti ili vratiti izbjeglicu na područje "... gdje bi njegov život ili sloboda bili ugroženi zbog njegove rase, vjere, nacionalnosti, članstva u određenoj društvenoj skupini ili političkog uvjerenja." Protokol iz 1967. godine proširio je krug subjekata koji se mogu pozvati na to načelo na sve osobe koje se nalaze izvan svoje države i koje zbog utemeljenog straha od progona temeljem rase, vjere, nacionalnosti, pripadnosti nekoj društvenoj skupini ili političkom mišljenju, ne mogu ili ne žele primiti zaštitu te države, ili se zbog takvog straha ne mogu ili ne žele vratiti u državu svojeg državljanstva. [3] Iz rečenoga proizlazi da se načelo non-refoulement ratione personae primjenjuje ne samo na izbjeglice već i na znatno širi krug osoba, uključujući i osobe u pogledu kojih se vodi postupak izručenja, a takav stav zastupa i UNHCR. [4]

Čl. 33(2) ŽKSI propisuje iznimku temeljem koje se na non-refoulement ne mogu pozivati osobe koje se mogu smatrati opasnima za sigurnost zemlje u kojoj se nalaze ili koje su bile pravomoćno osuđene za osobito ozbiljno kazneno djelo te zbog toga predstavljaju opasnost za društvo u toj državi. Prema shvaćanju UNHCR-a, riječ je o iznimci koju valja interpretirati restriktivno, a donošenje odluke mora se temeljiti na "... pažljivom ocjenjivanju pitanja proporcionalnosti između opasnosti za sigurnost zajednice ili težine kaznenog djela s jedne i zaprijećenog progona s druge strane." Drugim riječima, ŽKSI propisuje obavezu provedbe testa proporcionalnosti pri čemu se razlozi koji isključuju mogućnost pozivanja na načelo non-refoulement imaju interpretirati restriktivno.

U doseg Čl. 33 ŽKSI ulazi i izručenje. U prilog toj činjenici govori i Lauterpacht pozivajući se na Europsku konvenciju o izručenju iz 1957. godine koja u Čl. 3 propisuje da politički karakter djela kao i sumnja da se izručenje traži zbog rase, vjere, nacionalnosti, političkog uvjerenja kao zapreku za izručenje. [5]

Kako u postupcima dodjele azila, tako i u postupcima izručenja, valja primjeniti test proporcionalnosti. Kako ističe Weiss [6] i prihvaća Lauterpacht, [7] testom proporcionalnosti valja utvrditi preteže li opasnost vezana uz izgon ili povrat izbjeglice nad opasnošću koja prijeti javnoj sigurnosti ukoliko mu se odobri boravak.

Test proporcionalnosti, navodi Lauterpacht, zahtijeva da se ocjene slijedeće okolnosti:

    ozbiljnost opasnosti za sigurnost zemlje;
    vjerovatnoća nastupanja opasnosti i njena neposrednost;
    može li opasnost za sigurnost zemlje biti eliminirana ili znatno ublažena premještanjem pojedinca;
    narav i ozbiljnost rizika od refoulementa za pojedinca;
  postoje li druge mogućnosti postupanja koje su u skladu sa zabranom refoulementa, uključujući i može li se pojedinca premjestiti u sigurnu treću državu.

Načelo non-refoulement iz područja azila proširilo se i na druga područja. Ono je ugrađeno Europsku konvenciju o izručenju iz 1957. [8] godine koja ga propisuje u Čl. 3(2). Kako propisuje ta odredba, izručenje će se odbiti u slučaju da država od koje se izručenje traži ima osnove vjerovati da je zahtjev za izručenjem zbog nekog kaznenog djela upućen u svrhu progona ili kažnjavanja osobe zbog rase, vjere, nacionalnosti ili političkog uvjerenja, ili da će položaj te osobe biti oštećen iz nekog od tih razloga. Načelo non-refoulement ugrađeno je i u Čl. 3 Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (dalje u tekstu EKLJP) koja zabranjuje mučenje i nečovječno i ponižavajuće postupanje. prema shvaćanju Europskog suda za ljudska prava,

"Ne bi bilo u skladu s temeljnim vrijednostima Konvencije, zajedničkim nasljeđem političkih tradicija, idealima, slobodama i vladavinom prava na koje upućuje Preambula, kada bi država stranka svjesno predala bjegunca drugoj državi u slučaju da ima osnove vjerovati da bi ta osoba bila podvrgnuta torturi, bez obzira za kakvo ju se teško zlodjelo tereti. U takvim slučajevima, izručenje, bez obzira na činjenicu da ga se ne spominje u izričaju Čl. 3, bilo bi suprotno duhu i svrsi tog Članka i, prema shvaćanju Suda, ta inherentna obaveza neizručivanja proteže se i na slučajeve u kojima bi bjegunac bio suočen sa stvarnim rizikom nehumanog ili ponižavajućeg postupanja u državi izručenja, suprotno tom članku." [9]

Iz rečenoga se može jasno zaključiti da se načelo non-refoulement ratione materiae odnosi kako na azil, tako i na izručenje, a rationae personae na sve osobe koje se pozivaju na takvu vrstu pravne zaštite.

Hrvatsko pravo i sudska praksa

Kako vidimo, načelo non-refoulement inherentno je normama ŽKSI o azilu koje obuhvaćaju i pitanja izručenja, Konvencije o izručenju i Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. Ukratko, azil i izručenje lice su i naličje istog novčića. U hrvatskom pravu, međutim, pravo na azil uređeno je Zakonom o azilu, a izručenje Zakonom o međunarodnoj pravnoj pomoći u kaznenim stvarima (dalje u tekstu ZOMPO, Nn 178/2004). Dok Zakon o azilu poznaje institut non-refoulementa, ZOMPO ga ne spominje. Stoga je u hrvatskom pravu došlo do bitnih razlika između postupaka za odobravanje azila i postupaka izručenja temeljem zahtjeva za međunarodnom pravnom pomoći. U tekstu koji slijedi biti će riječi prvenstveno o primjeni ZOMPO.

Postupak izručenja temeljem ZOMPO podjeljen je u dvije faze: pravnu i političku. U pravnoj fazi, nadležni sud ispituje postoje li pravne pretpostavke za izručenje, temeljem Čl. 33 i 34 ZOMPO, te postoje li zapreke propisane Čl. 35 Zakona. Kako pretpostavke, tako i zapreke propisane zakonom formalne su naravi, te provjera njihovog ispunjenja ne iziskuje od hrvatskog suda da odlučuje o meritumu stvari niti o osnovanosti optužnice za djela zbog kojih se međunarodna pravna pomoć traži. Čl. 10 ZOMPO zahtijeva od redovnih sudova da provjere jesu li formalnosti i postupci koji se traže u zamolbi za međunarodnu pravnu pomoć u suprotnosti s načelima domaćeg pravnog poretka. Budući da su temeljem Ustava RH međunarodni ugovori dio nacionalnog pravnog poretka i nadzakonske snage, ova se odredba može interpretirati na način da Čl. 10 zahtijeva preispitivanje materijalnih kriterija, uključujući i načelo non-refoulement.

Hrvatski sudovi ne postupaju na takav način. Praksa VSRH ostaje u okvirima preispitivanja ispunjenja formalnih kriterija. Tako je Rješenjem Broj: I Kž 928/10-3 od 10. studenoga 2010. VSRH utvrdio postojanje pretpostavki za izručenje R. B. Republici Srbiji. Izručenik je pobjegao iz zatvora u Republici Srbiji i zatražio politički azil u Belgiji, koji mu je i odobren, gdje se vodio i postupak njegovog prijama u državljanstvo te zemlje. Kako stoji u Rješenju VSRH, utvrđeno je da je izručeniku azil u Belgiji bio odobren:

"... zbog toga što je tijekom izdržavanja navedene kazne bio diskriminiran zbog rase, vjere i nacionalnosti, da je u tijeku njegov primitak u državljanstvo Kraljevine (sic!) Belgije te da je bio ispitivan kao svjedok i u sudskim postupcima zbog zločina kojima je svjedočio za vrijeme izdržavanja te kazne, o čemu je izviještena i međunarodna javnost, pa da bi, u slučaju izručenja Republici Srbiji, zbog toga trpio teške posljedice."

Vrhovni sud uopće se nije osvrtao na te okolnosti, već je konstatirao da su ispunjene formalne pretpostavke propisane zakonom. VSRH osvrnuo se i na Čl. 18 Ugovora o izručenju sa Srbijom koji propisuje da izručenje neće biti dopušteno ako bi "... očito posebno teško pogodilo osobu čije se izručenje traži zbog njezine životne dobi, dugog boravka u zamoljenoj državi i drugih ozbiljnih razloga osobne prirode." Međutim, prema shvaćanju VSRH, odluku o tome donosi ministar pravosuđa a ne sud.

Gotovo isto shvaćanje VSRH zauzima i u Rješenju od 13. prosinca 2011. godine. U tom je slučaju VSRH odlučio da su ispunjene pretpostavke za izručenje A.A.K. Ruskoj Federaciji, bez obzira na činjenicu da mu je prethodno odobren politički azil u Austriji. Kako je na svojim web stranicama [10] pojasnio Vrhovni sud,

"... niti jednom od odredaba ZOMPO nepostojanje azila, niti onog odobrenog u Republici Hrvatskoj, a pogotovo ne onog koji bi izručeniku bio odobren u nekoj drugoj državi, nije propisano kao pretpostavka izručenja. Osim toga, niti prvostupanjskim niti drugostupanjskim rješenjem nije odlučeno o dopuštanju ili nedopuštanju izručenja, jer takvo rješenje, sukladno odredbama članka 57. ZOMPO, donosi ministar pravosuđa Republike Hrvatske, a sud samo prethodno utvrđuje jesu li ispunjene zakonske pretpostavke za izručenje koje su propisane odredbama članaka 33. i 34. ZOMPO."

Dodatno, Ustavni sud stoji na shvaćanju da ZOMPO ne regulira ljudska prava.  Tako je USRH u odluci br.  U-I/188/2005 od 21. travnja 2009. koju potpisuje predsjednica USRH Jasna Omejec, zauzeo shvaćanje prema kojemu predmet uređenja ZOMPO nisu ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode, već uređenje međunarodne pravne pomoći, te se stoga taj zakon ne može smatrati organskim zakonom. Inače, Ustavni sud odlučuje u postupku ustavne tužbe o presudama redovnih sudova koje se odnose na međunarodnu pravnu pomoć u kaznenim stvarima i izručenje, ali ne provodi supstancijalnu kontrolu načela non-refoulement.  To je vidljivo iz odluke u predmetu U-III/2963/2008 od 16. listopada 2008. gdje je USRH odlučivao povodom ustavne tužbe protiv rješenja VSRH kojime je utvrđeno postojanje pretpostavki za izručenje osobe zbog optužbi za kazneno djelo ubojstva, koja je dezertirala iz vojske Republike Srpske i predala se Hrvatskoj vojsci, koja u Hrvatskoj živi već 14 godina u izvanbračnoj zajednici sa hrvatskom državljankom u kojoj ima dvoje (maloljetne) djece.

Ustavni sud ograničio je nadzor na ustavnost formalnih kriterija. Riječima USRH:

"U konkretnom slučaju osporena rješenja donijela su zakonom ustanovljena tijela sudbene vlasti unutar svoje nadležnosti u pravilno i zakonito provedenom postupku. Sagledavajući postupak, koji je prethodio ustavnosudskom, kao jedinstvenu cjelinu, Ustavni sud utvrđuje da podnositelju tijekom postupka pred sudovima nije povrijeđeno navedeno ustavno pravo."

Iz navedene sudske prakse proizlazi nekoliko činjenica:

  • nepostojanje odluke o odobrenju azila u Republici Hrvatskoj ili u nekoj drugoj državi nije pretpostavka izručenja temeljem ZOMPO, a postojanje nije zapreka;
  • prvostupanjski i drugostupanjski sud uopće nisu odlučivali o dopuštanju ili nedopuštanju izručenja;
  • takva praksa onemogućuje primjenu materijalnih jamstava ljudskih prava temeljem Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda;
  • rješenje o izručenju donosi ministar pravosuđa Republike Hrvatske temeljem Čl. 57 ZOMPO, a protiv tog rješenja nije dopuštena žalba;
  • Ustavni sud RH također ne primjenjuje načelo non-refoulement niti provodi test proporcionalnosti na koji obvezuje ŽKSI.

U opisanom pravnom kontekstu postavlja se pitanje može li se, u hrvatskom pravu,  osoba u odnosu na koju se vodi sudski postupak izručenja uspješno pozivati na zaštitu ljudskih prava kao na materijalnopravnu zapreku izručenju. Odgovor na to pitanje je negativan. Opisani sustav međunarodne pravne pomoći i njegova sudska primjena strukturirani su na način koji  ne uzima u obzir ustavne i međunarodne standarde zaštite ljudskih prava, a hrvatski sudovi uopće ne primjenjuju načelo non-refoulement.

Pravo na učinkovito pravno sredstvo

Izostanak kontrole poštivanja načela non-refoulement ukazuje na nepostojanje učinkovitog pravnog sredstva za zaštitu od rizika mučenja i nečovječnog i ponižavajućeg postupanja u slučaju refoulementa, odnosno, za povredu Čl. 3 Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. U vezi sa Čl. 3 Europski sud zauzima shvaćanje da, imajući u vidu nepopravljivu narav štete koja može nastupiti ukoliko se rizik od mučenja ili zlostavljanja ostvari, učinkovitost pravnog sredstva zahtijeva pojačani sudbeni nadzor koji mora biti neovisan i rigorozan, te mora uključivati ocjenu materijalnih osnova prijetnje. [11] Prema shvaćanju Europskog suda za ljudska prava, učinak Čl. 13 je zahtjev za pravnom zaštitom u nacionalnom pravu koja će odlučivati o supstanci prigovora stranke na koji je moguće dobiti pravorijek suda. Pravno sredstvo mora biti osigurano u pravnom smislu i primjenjivo u praksi. [12] Iz rečenoga proizlazi da je Hrvatska propustila osigurati učinkovitu pravnu zaštitu u pitanjima izručenja temeljem međunarodne pravne pomoći te da je u povredi EKLJP.

Obaveze temeljem prava EU

Načelo non-refoulement ugrađeno je i u pravnu stečevinu EU. Tako Čl. 78(1) Ugovora o funkcioniranju EU propisuje kako će Unija razvijati zajedničku politiku azila, supsidijarne zaštite i privremene zaštite, u skladu s načelom non-refoulement. Politika azila mora biti u skladu sa ŽKSI i drugim relevantnim međunarodnim ugovorima.

Sekundarno pravo EU primjenjivo na azil državljana trećih država izuzetno je složeno. U granicama ovog rada želio bih dati odgovor na dva pitanja. Prvo, obvezuje li odluka jedne države članice o davanju azila državljanu treće države sve države članice i, drugo, kakve obaveze u tom kontekstu ima Hrvatska kao država koja pristupa EU.

Za davanje odgovora na prvo pitanje relevantne su Direktive 2001/40/EC o uzajamnom priznanju odluka o izgonu državljana trećih država (dalje u tekstu: Direktiva o priznanju) i Direktiva 2008/115/EC o zajedničkim standardima i postupcima u državama članicama za vraćanje državljana trećih država s nezakonitim boravištem (dalje u tekstu: Direktiva o standardima).

Čl. 3 Direktive o priznanju propisuje da, ukoliko osoba u pogledu koje država članica vodi postupak izgona ima dozvolu boravka u drugoj državi članici, država koja vodi postupak izgona mora o tome konzultirati državu članicu koja je izdala dozvolu boravka. Odluka o izgonu, kako propisuje Čl. 2 Direktive je administrativna odluka protiv koje, temeljem Čl. 4. mora postojati učinkovito pravno sredstvo.  Dodatno, temeljem Čl. 6, država koja provodi izgon mora ispitati situaciju osobe u vezi s kojom se postupak izgona vodi i mora osigurati da odluka o izgonu ne bude u neskladu s relevantnim međunarodnim instrumentima ili nacionalnim pravom.

Direktiva o standardima primjenjuje se na državljane trećih država koji na području države članice borave nezakonito. Ona u Čl. 2(2)(b) propisuje da države članice mogu odlučiti da je ne primjenjuju na državljane trećih država koji su, između ostaloga, u postupku povrata koji predstavlja kaznenu sankciju ili posljedicu kaznene sankcije, ili u pogledu kojih se vodi postupak izručenja. Međutim, Čl. 4 Direktive propisuje da u pogledu takvih osoba država članica mora osigurati određene minimalne standarde postupanja i zaštite, te poštivati načelo non-refoulement. Dodatno, Čl. 6 Direktive propisuje da se od državljana trećih država koji u jednoj državi članici borave ilegalno, a u drugoj imaju valjanu dozvolu boravka, mora zatražiti da se vrate u državu članicu koja im je izdala dozvolu boravka, osim u slučaju prijetnje javnom interesu ili javnoj sigurnosti. U takvom se slučaju države mogu pozvati na iznimku iz Čl. 2(2)(b), uz ograničenje iz Čl. 4 Direktive.

Gore opisana obaveza u hrvatsko je pravo provedena temeljem Čl. 115(1) Zakona o strancima koji se počinje primjenjivati od dana stupanja u članstvo EU, a koji propisuje

Državljaninu treće države koji nezakonito boravi u Republici Hrvatskoj, a ima odobrenje boravka u državi članici EEP-a, policijska uprava, odnosno policijska postaja izdat će upozorenje da je dužan bez odlaganja napustiti Republiku Hrvatsku i otići u državu članicu EEP-a u kojoj ima odobrenje boravka.

Međutim iz Čl. 2 Direktive, jasno je da je njen doseg širi od onoga koji je propisan Zakonom o strancima, te da se proteže i na pitanja azila, kao i na pitanja međunarodne pravne pomoći u kaznenim stvarima. To, uostalom, proizlazi i iz ŽKSI s kojom pravo EU mora biti u skladu, što propisuje i Čl. 78(1) UFEU.

U svjetlu ovih odredbi, zaključuje se da država članica može izručiti državljanina treće države samo ukoliko ga je izuzela iz primjene Direktive, ali uz poštivanje propisanih standarda pravne zaštite, te uz poštivanje načela non-refoulement, što uključuje i sudbeni nadzor materijalnih kriterija.

Drugo pitanje je koje obaveze Hrvatska ima temeljem gore navedenih direktiva prije 1. srpnja 2013. godine, kada se očekuje pristupanje EU. Iako Čl. 115 Zakona o strancima stupa na snagu tek časom pristupanja EU, imajući u vidu da je Ugovor o pristupanju potpisan i prihvaćen na referendumu, Hrvatska ne smije činiti ništa što bi osujetilo ili otežalo njegovu primjenu u razdoblju prije pristupanja. Ta obaveza proizlazi iz Čl. 18 Bečke konvencije o pravu ugovora, i načela prava EU. [13] Isto tako, hrvatski sudovi imaju obavezu interpretirati nacionalno pravo u svjetlu međunarodnog prava, što znači da mogu provoditi materijalni nadzor izručenja temeljem Čl. 10 ZOMPO, što trenutno ne čine. Tu obavezu imaju kako redovni sudovi, tako i Ustavni sud, a na povrede međunarodnog prava morali bi paziti po službenoj dužnosti.

Nakon pristupanja u članstvo EU, postoji jasna obaveza interpretacije hrvatskog prava u skladu s pravom EU, te bi i ZOMPO valjalo interpretirati u svjetlu rečene Direktive, odnosno, valjalo bi doseg direktive protegnuti i na sve hrvatske propise koji uređuju transfer osoba u treće države.


Izostanak dosljedne ugradnje načela non-refoulement u hrvatski pravni poredak predstavlja veliki strukturalni nedostatak. Kako smo vidjeli, redovni sudovi, prilikom primjene ZOMPO, ne primjenjuju materijalne kriterije, odluku prepuštaju ministru pravosuđa, a protiv njegove odluke ne postoji mogućnost žalbe. Time je strukturalno onemogućena primjena načela non-refoulement koje UNHCR smatra apsolutno obvezujućom normom međunarodnog prava (ius cogens).

Dodatno, hrvatsko pravo gleda na pitanje azila i pitanje izručenja kao na dva potpuno odvojena pravna pitanja. Riječima VSRH,

"... odobravanje azila te statusa azilanata...   ... regulirano je Zakonom o azilu (NN 79/07 od 18. srpnja 2007.), koji u odredbi čl. 12 određuje nadležnost za postupanje Ministarstvu unutarnjih poslova, odnosno u drugom i trećem stupnju Povjerenstvu za azil i Upravnom sudu Republike Hrvatske."

Tako je ocjena poštivanja načela non-refoulement ostala u okvirima Zakona o azilu (Čl. 3) ali se ne primjenjuje u okviru ZOMPO. Kako stoji u priopćenju VSRH,

"... niti jednom od odredaba ZOMPO nepostojanje azila, niti onog odobrenog u Republici Hrvatskoj, a pogotovo ne onog koji bi izručeniku bio odobren u nekoj drugoj državi, nije propisano kao pretpostavka izručenja."

No, čak i da jest, na ovome mjestu nastupa "Kvaka 22". Kako propisuje Čl. 60 Zakona o azilu,

"Zahtjev za azil odbacit će se zaključkom ako je: 1. tražitelju azila odobren azil ili slična zaštita u drugoj državi, uključujući i povlastice koje proizlaze iz poštivanja načela iz članka 3. ovoga Zakona, pod uvjetom da će biti ponovo prihvaćen u toj državi..."

Tako se osobe poput A.A.K. nalaze u apsurdnoj situaciji u kojoj im je zahtjev za azil i supsidijarnu zaštitu u Hrvatskoj osuđen na neuspjeh, dok ZOMPO ne primjenjuje materijalne kriterije, uključujući i non-refoulement. Drugim riječima, riječ je o povredi Ženevske konvencije o statusu izbjeglica i Čl. 3 i 13 Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda.

Na kraju valja reći da je predmete o kojima je bilo riječi u ovom tekstu VSRH mogao riješiti na drugi način. Naime, iz ZOMPO ne proizlazi da redovni sudovi moraju provoditi isključivo formalnu kontrolu pretpostavki. Upravo suprotno, Čl. 10 ZOMPO zahtijeva od redovnih sudova da provjere jesu li formalnosti i postupci koji se traže u zamolbi za međunarodnu pravnu pomoć u suprotnosti s načelima domaćeg pravnog poretka. To preispitivanje svakako uključuje materijalne kriterije, uključujući i načelo non-refoulement. Čak i da ta odredba ne postoji, VSRH i drugi redovni sudovi morali bi primjenjivati ustavnu odredbu temeljem koje su međunarodni ugovori dio nacionalnog pravnog poretka i nadzakonske snage i temeljem te ustavne norme provoditi kontrolu je li zahtjev za izručenjem suprotan načelu non-refoulement. Potpuno je neshvatljivo s pravne i neprihvatljivo s moralne, zašto hrvatski redovni sudovi ne postupaju na taj način. Iako su sudovi obavezni izravno primjenjivati međunarodne ugovore, pa tako i Europsku konvenciju o izručenju, oni to iz nekog razloga ne čine. Stoga bi ovaj problem valjalo bi što je prije moguće riješiti  na zakonodavnoj razini, primjerice, unošenjem odredbe Čl. 3 Europske konvencije o izručenju u tekst ZOMPO i propisivanjem obaveze za sudove da u svakom pojedinom slučaju izručenja provode test proporcionalnosti.

[2] 189 U.N.T.S. 150. Konvencija je stupila na snagu 22. travnja 1954. godine. 1967 Protocol attached to the 1951 Convention Relatingtothe Statusof Refugees, No. 8791, 606 UNTS 267. Hrvatska je stranka Konvencije i protokola iz 1967. godine od 12. listopada 1992. godine
[3] Lauterpacht, Sir Elihu and Daniel Bethlehem, “The scope and content of the principle of non-refoulement: Opinon”, UNHCR: 20 June 2001§ 37
[4] UN High Commissioner for Refugees, UNHCR Note on the Principle of Non-Refoulement, November 1997, available at: http://www.unhcr.org/refworld/docid/438c6d972.html [accessed 12 February 2012]
[5] Lauterpacht, supra, bilješka 3, § 72
[6] Weiss, Paul, The Refugees Convention, 1951: The Travaux Préparatoires Analysed (Cambridge International Documents Series) Cambridge 1995, p. 342
[7] Lauterpacht, supra, bilješka 3, § 178
[8] 24 ETS. Za Hrvatsku je Konvencija stupila na snagu 25. travnja 1995. godine
[9] SOERING v UNITED KINGDOM (Series A, No 161; Application No 14038/88) EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS (1989) 11 EHRR 439, presuda od 7. srpnja 1989
[10] http://www.vsrh.hr/EasyWeb.asp?pcpid=560, posjećena 12. veljače 2012. Priopćenje od 20. siječnja 2012. potpisuje sudac Dražen Tripalo
[11] Id. § 293
[12] M.S.S. v. Belgium and Greece, Application no. 30696/09 §§ 288-290
[13] Vidi predmet C-129/96 Inter-Environnement Wallonie ASBL v Région wallonne (1997) ECR I-7411, § 45