May 28, 2012

Hrvatsko i europsko pravo 13 mjeseci prije članstva u Europskoj uniji


Siniša Rodin


Izlaganje na skupu Centra za demokraciju i pravo Miko Tripalo: 
Hrvatska u Europskoj Uniji - kako dalje?
___________________________________________________________________________________



Hrvatska je na putu da 1. srpnja 2013. godine postane članicom Europske unije. Prošavši put od potencijalne kandidatkinje i kandidatkinje, potpisivanjem Ugovora o pristupanju Hrvatska je postala pristupajuća država. Status pristupajuće države donosi sa sobom specifične obaveze. Kao prvo, država ne smije činiti ništa što bi moglo ugroziti ispunjenje preuzetih obaveza koje proizlaze iz članstva. Dodatno, potrebno je nastaviti prilagođavati nacionalni pravni sustav s obavezama koje iz članstva proizlaze. Nešto više od godinu dana prije pristupanja, čini se prikladnim učiniti inventuru i upitati se koje promjene Hrvatskoj predstoje. Pri tome ne mislim isključivo na usklađivanje prava, već i na provedbu preuzetih obaveza, ali i na društvene promjene koje iz provedbe preuzetih obaveza proizlaze.  Osvrnuti ću se na posljedice članstva u četiri područja. One koje će utjecati na hrvatsko procesno pravo, na materijalno pravo, na institucije pravosuđa, te na njegovu neovisnost i transparentnost.

1. Procesno pravo

Najvažnija procesnopravna novina koja se počinje primjenjivati od trenutka članstva je mogućnost da hrvatski sudovi upućuju prethodna pitanja Europskom sudu. Takva pitanja može postaviti svaki sud ukoliko mu je, kako bi riješio neki predmet iz svoje nadležnosti, potrebna interpretacija prava Europske unije, ili odluka o valjanosti nekog sekundarnog izvora prava EU. Ukoliko se takvo pitanje pojavi pred sudom protiv čije odluke ne postoji pravno sredstvo, taj sud mora postaviti prethodno pitanje. Pravno shvaćanje Europskog suda obvezujuće je za sud koji je pitanje uputio, ali i za sve sudove koji će u istom predmetu odlučivati povodom žalbe. Budući da je riječ o interpretaciji prava EU koje je nadređeno nacionalnom pravu, posljedica upućivanja prethodnog pitanja može biti obaveza nacionalnog suda da izuzme normu nacionalnog prava iz primjene i neposredno primjeni normu prava EU. Pri tome nacionalni sudovi imaju, u najmanju ruku, tri obaveze: interpretirati nacionalno pravo u skladu s pravom EU, u slučaju potrebe, uputiti prethodno pitanje Europskom sudu, te izuzeti normu nacionalnog prava koja je suprotna pravu EU iz primjene.

Opisani postupak ima značajne redistributivne učinke koji se očituju u dvije dimenzije: u odnosima između nižih i viših sudova, te u odnosima između sudbene grane vlasti s jedne i zakonodavne i izvršne grane s druge strane.

U odnosima između nižih i viših sudova dolazi do mogućnosti emancipacije nižih sudova u odnosu na više. To je zbog toga što niži sudovi više nisu vezani sudskom praksom viših sudova, ukoliko iz prava EU proizlazi da moraju odlučiti drugačije, odnosno, ukoliko moraju donijeti odluku temeljem vlastite interpretacije prava EU ili temeljem interpretacije Europskog suda. U takvom slučaju, svaki nacionalni sud mora izravno primjeniti normu prava EU, ako je potrebno izuzimajući iz primjene svaku normu nacionalnog prava i svaku sudsku ili administrativnu praksu koja bi pravu EU bila suprotna. Drugim riječima, niži sudovi dobivaju moć suprotstaviti se odlukama viših sudova i njihovoj praksi, ukoliko je ta praksa suprotna pravu EU.

Do promjene odnosa moći dolazi i u odnosima između sudbene i zakonodavne vlasti. Redovni sudovi primjenjujući pravo EU dobivaju de facto akcesornu ovlast kontrole sukladnosti nacionalnog prava s pravom EU, te moraju izuzimati iz primjene sve nacionalne propise, koji prema shvaćanju Europskog suda uključuju i norme ustavnog ranga, ukoliko su te norme suprotne pravu EU. Prema hrvatskom pravu, kako ono stoji danas, redovni sudovi tu ovlast nemaju. 

2. Materijalno pravo

Završetkom pregovora stvorena je fotografska slika hrvatskog pravnog sustava. Ta slika, međutim, nije niti statična, niti potpuna. Naime, pogrešno je shvaćanje da je u ovom trenutku hrvatski pravni sustav potpuno usklađen s pravnom stečevinom EU. On to nije, niti će ikada biti. Ono što postaje trajnom obavezom hrvatskih institucija je neprekidno usklađivanje hrvatskog  materijalnog prava na zakonodavnoj razini i neprekidna kontrola njegove usklađenosti s pravom EU od strane nacionalnih sudova. 

Prvonavedena obaveza je sama po sebi razumljiva. Ona uključuje i zabranu povrata na stanje prije zaključenja pregovora, tj. regresiju u stanje "neusklađenosti." Primjere pokušaja takve regresije možemo zapaziti u javnom diskursu koji se vodi oko izmjena nekih zakona, primjerice, Zakona o sprečavanju sukoba interesa, čijim se izmjenama Europska komisija suprotstavlja. Nadzor Komisije neće prestati ulaskom Hrvatske u članstvo. Upravo suprotno, Komisija će dobiti dodatne ovlasti te će zbog povreda prava EU moći tužiti Hrvatsku Europskom sudu, a posljedica osuđujuće presude biti će obaveza plaćanja visokih novčanih kazni.

Drugonavedena obaveza obvezuje prvenstveno sudove. Njihova je nova dužnost interpretirati hrvatsko pravo u skladu s pravom EU. Osim što ta obaveza ima procesnopravni značaj o kojemu je bilo riječi, ona uključuje i materijalnopravnu kontrolu. Drugim riječima, sudovi su obavezni nacionalnom materijalnom pravu dati ono značenje koje je u skladu s pravom EU. Tako će, primjerice, interpretacija pojmova poput "radnik", "plaća", "ekonomska aktivnost", "poduzetnik" i stotine drugih, morati biti usklađena s pravom EU pri čemu će im se morati izmjeniti njihovo tradicionalno, u hrvatskom pravu uobičajeno značenje. 

Uloga sudova mijenja se i jača u odnosu na zakonodavnu i izvršnu vlast. Ukoliko, hrvatski zakonodavac ne ispuni svoje obaveze na vrijeme, primjerice, ne provodeći direktivu na vrijeme, sudovi će morati izravno primjenjivati obaveze koje iz nje proizlaze, priznavajući pojedincima subjektivna prava u sporovima koje oni vode protiv države. Međutim, čak ukoliko je direktiva provedena na vrijeme i prenesena u hrvatsko pravo, sudovi će je morati uzimati u obzir pri interpretaciji i priznavati onu interpretaciju koja proizlazi iz prakse Europskog suda, bez obzira što je direktiva prenesena u hrvatsko zakonodavstvo. Isto vrijedi za regulatorne aktivnosti vlade koje će također biti podvrgnute sudskoj kontroli usklađenosti s pravom EU.

Da bi to bilo moguće, potrebno je da hrvatski pravnici promijene način razmišljanja o pravu, osobito u dva aspekta. Kao prvo, u središte je nužno staviti zaštitu subjektivnih prava. Pravo postoji da bi se pružila zaštita slabijoj strani. Pravni sustav koji to ne čini je disfunkcionalan. Zadaća je sudova ne da štite pravne koncepte, već konkretna subjektivna prava. Ona, pak, nastaju ne samo kada su izričito zajamčena nekim propisom, već i općenito, iz obaveza koje je država preuzela u kontekstu članstva u EU. Iz takvih obaveza države nastaju subjektivna prava pojedinaca koja su nacionalni sudovi obavezni štititi.  

Također je nužno promijeniti shvaćanje javnog interesa. U Hrvatskoj se od davnine tradicionalno štiti "državni interes". Potrebno je transformirati ideju zaštite države u ideju zaštite pojedinca, a da bi to bilo moguće valja prestati govoriti o državnom interesu i početi ga razumijevati kao javni. Dodatno, ne i manje važno, javni interes mora biti podređen subjektivnim pravima, kako onima koja štite temeljna ljudska prava, tako i onima koja jamče tržišne slobode. Praksa hrvatskih sudova, uključujući i Ustavni sud, svjetlosne je godine udaljena od takvog razumijevanja prava za što dio odgovornosti snosi i pravničko obrazovanje. Ukoliko dođe do promjene paradigme, norme nacionalnog prava koje ograničavaju tržišne slobode, morati će biti izuzete iz primjene, bez obzira jesu li one materijalne ili procesne, a sudovi će morati pružati učinkovitu pravnu zaštitu subjektivnim pravima koja za pojedince proizlaze iz pravnog poretka EU. Pri tome će "državni" tj. javni interes predstavljati iznimku, koja se mora interpretirati restriktivno.

3. Institucije pravosuđa

Institucije hrvatskog pravosuđa naizgled su na svome mjestu. Štoviše, u EU vrijedi načelo nacionalne institucionalne i procesne autonomije, te EU nema nadležnost uređivati niti nacionalnu institucionalnu strukturu pravosuđa, niti nacionalne sudske postupke. No, bez obzira na tu činjenicu, vrijedi pravilo, da države članice moraju omogućiti pružanje učinkovite i ekvivalentne pravne zaštite subjektivnih prava koja se temelje na pravnom poretku EU, te da svoje nacionalne pravosudne institucije i postupke ne smiju ustrojiti na način koji bi zaštitu tih prava činio pretjerano teškom ili gotovo nemogućom. Drugim riječima, EU ne zanima kako je hrvatsko pravosuđe organizirano, tako dugo dok je ono efikasno i neovisno, te dok omogućuje zaštitu subjektivnih prava utemeljenih na pravnom poretku EU, u skladu s europskim vrijednostima. 

Zapreke koje stoje na putu pune europeizacije hrvatskog pravosuđa su, između ostaloga, veliki broj nerješenih sudskih spisa koji se teško smanjuje, neprikladno obrazovanje sudaca, metoda njihove selekcije, ali i način na koji je hrvatsko pravosuđe organizirano. U biti, smatram da je broj nerješenih predmeta funkcija određenih objektivnim i subjektivnim okolnostima uvjetovanih karakteristika pripadnika sudačke profesije, s jedne, i hijerarhijskih odnosa unutar pravosuđa, s druge strane. Zbog toga se fenomen nerješenih spisa mora promatrati u kontekstu tih varijabli. 

Tranzicija iz jednopartijskog državnog uređenja koje nije štitilo ljudska prava i u kojemu je država gotovo u potpunosti upravljala ekonomijom, zatekla je hrvatsko pravosuđe nespremnim. Nakon dvadeset godina tranzicije te se negativne posljedice još uvijek osjećaju. Mišljenja sam da je jedan od uzroka koji je doveo do gomilanja nerješenih spisa upravo činjenica da se sudačka profesija odjednom našla u situaciji u kojoj je potrebno rješavati sporove koji se temelje na bitno drugačijim društvenim odnosima od onih koji su dominirali sudskim postupcima u preddemokratskom i predtržišnom sustavu. 

Tek iznimno rijetki hrvatski pravnici koji su danas stariji od 40 godina imali su se prilike obrazovati ili profesionalno baviti zaštitom tržišne utakmice, tržišnim slobodama, autonomijom pojedinaca na tržištu ili zaštitom ljudskih prava. Pojavom velikog broja predmeta koji uključuju takve društvene probleme, suci su se zatekli na nepoznatom terenu i počeli ih pospremati pod tepih. 

Takav razvoj nije uslijedio iz ideoloških razloga, već prvenstveno zbog kontinuiteta vrijednosno neutralne tradicije pravnog formalizma, neokaljanog kritičkim školama pravnog mišljenja XX. stoljeća, te zbog tržišne i demokratske insuficijencije sustava u kojemu su ti suci bili formirani prije, ali i desetak godina nakon što je napušten ancien régime. Pravosuđe uvjereno u vrijednosnu neutralnost prava, utemeljeno na dogmi da je odgovore na sva pravna pitanja moguće pronaći u raju pravnih koncepata, nije bilo spremno primiti i internalizirati vrijednosti demokratskog liberalnog poretka. Taj će se problem samo pogoršavati, budući da se pristupanjem EU broj pravnih odnosa koje valja rješavati na liberalno-demokratskim osnovama multiplicira. Vrijednosna i kognitivna insuficijencija pripadnika hrvatske pravničke profesije potencirana je marginalizacijom prava EU u profesionalnom obrazovanju, kao i izostankom provjere znanja iz prava unutarnjeg tržišta EU na pravosudnom i na sudačkom ispitu.

Zasebni, potencijalni problem predstavlja unutarnja organizacija Vrhovnog suda. Kao prvo, kako stvari stoje, značajnu ulogu u oblikovanju prakse Vrhovnog suda ima odjel za evidenciju sudske prakse. Taj odjel ima moć zaustaviti otpravak presude koju je sudsko vijeće već prihvatilo, ukoliko postoji neusklađenost s postojećom praksom Vrhovnog suda. Problem je u tome što će usklađivanje hrvatskog prava iziskivati promjenu postojeće prakse i njeno usklađivanje s praksom Europskog suda, dok odjel za evidenciju sudske prakse odlučuje temeljem prakse utemeljene na hrvatskom pravu.  Zbog toga postoji opasnost da će blokirati inovativne odluke sudskih vijeća koje će biti usklađene s praksom EU, ali ne i s hrvatskom tradicionalnom praksom. Odjel sudske prakse morao bi biti pomoćna služba sudskih vijeća koja im pruža informacije prije nego što presuda bude donesena i napisana, a ne njihov nadzornik koji kontrolira rezultat već obavljenog sudačkog rada.

Mogu li se nesukladnosti hrvatskog prava s pravom EU razriješiti na sjednicama odjela Vrhovnog suda ili na Općoj sjednici VSRH? Smatram da ne mogu. Naime, ta tijela odlučuju izvan rasprave i ne smatraju se "sudom" u smislu prava EU. Postoji i problem što se stranka u postupku ni na koji način ne može očitovati pred tim tijelima, te dolazi do povrede prava na pravično suđenje. Budući da nisu "sud" u smislu prava EU, odjelske i opće sjednice ne mogu uputiti prethodno pitanje Europskom sudu, iako mogu zauzimati pravna shvaćanja koja će biti obavezna za sudska vijeća Vrhovnog suda. Ako takve odluke budu suprotne pravu EU, što je posve moguće, doći će do povrede prava EU i moguće su tužbe protiv Hrvatske pred Europskim sudom. Drugim riječima, nužna je ozbiljna reforma unutarnjeg ustrojstva i poslovanja Vrhovnog suda. 

4. Neovisnost i transparentnost pravosuđa

Komentiranje nepravomoćnih sudskih presuda u Hrvatskoj prestati će biti kazneno djelo stupanjem na snagu Kaznenog zakona, 1. siječnja 2013. godine. To je nužno ne samo zbog osiguranja transparentnosti i javne kontrole rada pravosuđa, već i stoga što ta zabrana ugrožava prethodni postupak pred Europskim sudom koji je dio nacionalnog sudskog postupka. Da je ostala na snazi ova zabrana značila bi da se ne smiju komentirati presude Europskog suda koje još nisu došle do svog pravomoćnog kraja pred nacionalnim sudom, što bi potpuno obezvrijedilo samu bit prethodnog postupka.

Drugo, iako je u području objavljivanja sudskih presuda učinjen znatan napredak, prostora za unapređenje još uvijek je mnogo. Ne objavljuju se presude nižih sudova niti nepravomoćne presude. Presude koje se objavljuju, a riječ je pretežito o onima Vrhovnog suda i županijskih sudova, teško je pretraživati zbog ograničenosti softwareskih rješenja. Nadalje, presude su i dalje bespotrebno anonimizirane iako je europska praksa upravo suprotna. Ne objavljuju se sustavno sve, već samo izabrane presude. Takva situacija znatno narušava transparentnost pravosuđa i ograničava mogućnost kritike.

Izbor sudaca i nakon učestalih promjena ostaje netransparentan i problematičan. To se odnosi kako na suce redovnih sudova, tako i suce Ustavnog suda, pa i Europskog suda za ljudska prava. Uvođenjem državne škole za pravosudne dužnosnike kandidati za sudačke funkcije sada prolaze kroz posebni program obrazovanja. Iako je time smanjena mogućnost političkog utjecaja na postupak selekcije sudaca, postojeći problemi time nisu riješeni, osobito što se tiče prava EU. Naime, program državne škole nije definiran, a do sada izvedeni program obuhvaća pravo EU tek simbolički. Također, pravo EU nije dio sudačkog ispita. Što se tiče Ustavnog suda, novijih primjera nema, ali u nedavnoj prošlosti zabilježeni su problematični slučajevi izbora sudaca Ustavnog suda bez propisanog radnog staža. O jednom od takvih slučajeva imao se prilike očitovati i Europski sud za ljudska prava. 

I sam izbor kandidata za suca na Europskom sudu za ljudska prava proveden je od strane povjerenstva čije članstvo nije poznato javnosti, temeljem poslovnika koji također nije objavljen javnosti, bez obavljenog razgovora s prijavljenim kandidatima i bez iznošenja razloga za izbor, pri čemu je jedan od triju kandidata koje je izvorno selektiralo takvo povjerenstvo zamjenjen na zatvorenoj sjednici vlade bez ikakvog obrazloženja. Ove podatke moguće je saznati indirektno, te uvidom u dokumentaciju Vijeća Europe, ali ne i iz službenih hrvatskih dokumenata. Sve to ne govori ništa o kvaliteti kandidata, ali govori o transparentnosti postupka. 

5. Zaključak

Usklađivanje hrvatskog prava s pravnom stečevinom EU tek je prvi nužni ali ne i dovoljni korak. U razdoblju koje slijedi prije i nakon pristupanja u članstvo, pred Hrvatskom se nalazi zahtjevna zadaća. Ona uključuje izgradnju pravne kulture koja će omogućiti primjenu prava EU pred nacionalnim sudovima, a da bi to bilo moguće, potrebno je da se sudačka profesija izgradi kao samostalna i nezavisna, te da djeluje transparentno i bude odgovorna javnosti. Upravo zbog toga Europska unija inzistira na kvalitetnoj reformi pravosuđa koja neće samo stvarati privid, već će doista dovesti do stvaranja kvalitetne sudačke i općenito pravničke profesije. U ostvarivanju tih ciljeva ključnu ulogu ima obrazovanje koje sucima i drugim pripadnicima pravničke profesije mora prenositi sadržaj, vrijednosti i metode rada nužne za preuzimanje europske uloge i funkcionalno sudjelovanje u europskom poduhvatu.


Dodatak - 28. 06. 2012.


Odbor Parlamentarne skupštine Vijeća Europe na sjednici 26. i 27. lipnja 2012. odbio je Parlamentarnoj skupštini proslijediti listu kandidata za suce koju je predložila Hrvatska. Iako razlozi još nisu objavljeni, Hrvatska će provesti novi postupak kandidature. O tome izvještavaju ukratko ECHR Blog i Index.

No comments: