Who controls non-refoulement in Croatia?

The new issue of Informator brings a leading article on application of non-refoulement in Croatia. In brief:

• ordinary courts do not check against refoulement 
• the Constitutional Court does not check against refoulement
• the minister of Justice has discretion to decide whether extradite once courts decide that formal criteria are met.

In other words, there is no judicial review of substantive criteria whether a country requesting extradition is a safe one what results in lack of effective judicial remedy for violations of Article 3 of the Europen Convention for Protection of  Human Rights and Fundamental Freedoms (see Soering v United Kingdom).

In practice, Croatian courts decided that there are no formal obstacles to extradite to Serbia a person apprehended in Croatia, who escaped from Serbian prison and was granted asylum in Belgium on grounds of ethnic and racial discrimination. More recently, the Croatian Supreme Court decided (decision I Kž-961/11-4 of December 13, 2011) that requirements for extradition to Russia of a person granted asylum in Austria are met, final discretionary decision of the minister of justice still pending.

Surprisingly, the Constitutional Court refers to the ECHR frequently in other types of cases when a constitutional complaint is brought. Not in extradition ones!

Full text in Croatian:

Neprimjena načela non-refoulement u hrvatskom pravu

Siniša Rodin

Uvod

Cilj je ovog rada ukazati na manjkavosti hrvatskog pravnog sustava u pogledu provedbe međunarodnih obaveza koje se odnose na zaštitu ljudskih prava u postupcima koji se vode u okviru međunarodne pravne pomoći u kaznenim stvarima. Neposredni povod predstavlja rješenje Vrhovnog suda RH broj I Kž-961/11-4 od 13. prosinca 2011. [1] kojime je Vrhovni sud potvrdio prvostupanjsko rješenje Županijskog suda u Zagrebu i odlučio da su ispunjene pretpostavke za izručenje A.A.K. Ruskoj Federaciji, propisane čl. 33 i 34 Zakona o Međunarodnoj pravnoj pomoći u kaznenim stvarima. Rečenome A.A.K. prethodno je odobren zahtjev za politički azil u Austriji.

Spomenuta odluka samo je jedna u nizu odluka VSRH iz kojih je moguće zapaziti da, u postupcima koji se vode temeljem Zakona o međunarodnoj pravnoj pomoći u kaznenim stvarima, Vrhovni sud uopće ne uzima u obzir međunarodne obaveze koje je Hrvatska preuzela temeljem međunarodnog prava, prvenstveno temeljem Ženevske konvencije o statusu izbjeglica i Protokola iz 1967. godine, [2] obaveze koje proizlaze iz Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda te, u širem pravnom kontekstu, i obaveze koje proizlaze iz skorog članstva u Europskoj uniji, a koje je Hrvatska preuzela Sporazumom o stabilizaciji i pridruživanju i Ugovorom o pristupanju.

Načelo non-refoulement u međunarodnim ugovorima

Načelo non-refoulement izvorno je propisano je Ženevskom konvencijom o statusu izbjeglica (dalje u tekstu ŽKSI)  koja u Čl. 31 određuje kako države stranke konvenicje ne smiju izbaciti ili vratiti izbjeglicu na područje "... gdje bi njegov život ili sloboda bili ugroženi zbog njegove rase, vjere, nacionalnosti, članstva u određenoj društvenoj skupini ili političkog uvjerenja." Protokol iz 1967. godine proširio je krug subjekata koji se mogu pozvati na to načelo na sve osobe koje se nalaze izvan svoje države i koje zbog utemeljenog straha od progona temeljem rase, vjere, nacionalnosti, pripadnosti nekoj društvenoj skupini ili političkom mišljenju, ne mogu ili ne žele primiti zaštitu te države, ili se zbog takvog straha ne mogu ili ne žele vratiti u državu svojeg državljanstva. [3] Iz rečenoga proizlazi da se načelo non-refoulement ratione personae primjenjuje ne samo na izbjeglice već i na znatno širi krug osoba, uključujući i osobe u pogledu kojih se vodi postupak izručenja, a takav stav zastupa i UNHCR. [4]

Čl. 33(2) ŽKSI propisuje iznimku temeljem koje se na non-refoulement ne mogu pozivati osobe koje se mogu smatrati opasnima za sigurnost zemlje u kojoj se nalaze ili koje su bile pravomoćno osuđene za osobito ozbiljno kazneno djelo te zbog toga predstavljaju opasnost za društvo u toj državi. Prema shvaćanju UNHCR-a, riječ je o iznimci koju valja interpretirati restriktivno, a donošenje odluke mora se temeljiti na "... pažljivom ocjenjivanju pitanja proporcionalnosti između opasnosti za sigurnost zajednice ili težine kaznenog djela s jedne i zaprijećenog progona s druge strane." Drugim riječima, ŽKSI propisuje obavezu provedbe testa proporcionalnosti pri čemu se razlozi koji isključuju mogućnost pozivanja na načelo non-refoulement imaju interpretirati restriktivno.

U doseg Čl. 33 ŽKSI ulazi i izručenje. U prilog toj činjenici govori i Lauterpacht pozivajući se na Europsku konvenciju o izručenju iz 1957. godine koja u Čl. 3 propisuje da politički karakter djela kao i sumnja da se izručenje traži zbog rase, vjere, nacionalnosti, političkog uvjerenja kao zapreku za izručenje. [5]

Kako u postupcima dodjele azila, tako i u postupcima izručenja, valja primjeniti test proporcionalnosti. Kako ističe Weiss [6] i prihvaća Lauterpacht, [7] testom proporcionalnosti valja utvrditi preteže li opasnost vezana uz izgon ili povrat izbjeglice nad opasnošću koja prijeti javnoj sigurnosti ukoliko mu se odobri boravak.

Test proporcionalnosti, navodi Lauterpacht, zahtijeva da se ocjene slijedeće okolnosti:

•    ozbiljnost opasnosti za sigurnost zemlje;

•    vjerovatnoća nastupanja opasnosti i njena neposrednost;

•    može li opasnost za sigurnost zemlje biti eliminirana ili znatno ublažena premještanjem pojedinca;

•    narav i ozbiljnost rizika od refoulementa za pojedinca;

•  postoje li druge mogućnosti postupanja koje su u skladu sa zabranom refoulementa, uključujući i može li se pojedinca premjestiti u sigurnu treću državu.

Načelo non-refoulement iz područja azila proširilo se i na druga područja. Ono je ugrađeno Europsku konvenciju o izručenju iz 1957. [8] godine koja ga propisuje u Čl. 3(2). Kako propisuje ta odredba, izručenje će se odbiti u slučaju da država od koje se izručenje traži ima osnove vjerovati da je zahtjev za izručenjem zbog nekog kaznenog djela upućen u svrhu progona ili kažnjavanja osobe zbog rase, vjere, nacionalnosti ili političkog uvjerenja, ili da će položaj te osobe biti oštećen iz nekog od tih razloga. Načelo non-refoulement ugrađeno je i u Čl. 3 Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (dalje u tekstu EKLJP) koja zabranjuje mučenje i nečovječno i ponižavajuće postupanje. prema shvaćanju Europskog suda za ljudska prava,

"Ne bi bilo u skladu s temeljnim vrijednostima Konvencije, zajedničkim nasljeđem političkih tradicija, idealima, slobodama i vladavinom prava na koje upućuje Preambula, kada bi država stranka svjesno predala bjegunca drugoj državi u slučaju da ima osnove vjerovati da bi ta osoba bila podvrgnuta torturi, bez obzira za kakvo ju se teško zlodjelo tereti. U takvim slučajevima, izručenje, bez obzira na činjenicu da ga se ne spominje u izričaju Čl. 3, bilo bi suprotno duhu i svrsi tog Članka i, prema shvaćanju Suda, ta inherentna obaveza neizručivanja proteže se i na slučajeve u kojima bi bjegunac bio suočen sa stvarnim rizikom nehumanog ili ponižavajućeg postupanja u državi izručenja, suprotno tom članku." [9]

Iz rečenoga se može jasno zaključiti da se načelo non-refoulement ratione materiae odnosi kako na azil, tako i na izručenje, a rationae personae na sve osobe koje se pozivaju na takvu vrstu pravne zaštite.

Hrvatsko pravo i sudska praksa

Kako vidimo, načelo non-refoulement inherentno je normama ŽKSI o azilu koje obuhvaćaju i pitanja izručenja, Konvencije o izručenju i Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. Ukratko, azil i izručenje lice su i naličje istog novčića. U hrvatskom pravu, međutim, pravo na azil uređeno je Zakonom o azilu, a izručenje Zakonom o međunarodnoj pravnoj pomoći u kaznenim stvarima (dalje u tekstu ZOMPO, Nn 178/2004). Dok Zakon o azilu poznaje institut non-refoulementa, ZOMPO ga ne spominje. Stoga je u hrvatskom pravu došlo do bitnih razlika između postupaka za odobravanje azila i postupaka izručenja temeljem zahtjeva za međunarodnom pravnom pomoći. U tekstu koji slijedi biti će riječi prvenstveno o primjeni ZOMPO.

Postupak izručenja temeljem ZOMPO podjeljen je u dvije faze: pravnu i političku. U pravnoj fazi, nadležni sud ispituje postoje li pravne pretpostavke za izručenje, temeljem Čl. 33 i 34 ZOMPO, te postoje li zapreke propisane Čl. 35 Zakona. Kako pretpostavke, tako i zapreke propisane zakonom formalne su naravi, te provjera njihovog ispunjenja ne iziskuje od hrvatskog suda da odlučuje o meritumu stvari niti o osnovanosti optužnice za djela zbog kojih se međunarodna pravna pomoć traži. Čl. 10 ZOMPO zahtijeva od redovnih sudova da provjere jesu li formalnosti i postupci koji se traže u zamolbi za međunarodnu pravnu pomoć u suprotnosti s načelima domaćeg pravnog poretka. Budući da su temeljem Ustava RH međunarodni ugovori dio nacionalnog pravnog poretka i nadzakonske snage, ova se odredba može interpretirati na način da Čl. 10 zahtijeva preispitivanje materijalnih kriterija, uključujući i načelo non-refoulement.

Hrvatski sudovi ne postupaju na takav način. Praksa VSRH ostaje u okvirima preispitivanja ispunjenja formalnih kriterija. Tako je Rješenjem Broj: I Kž 928/10-3 od 10. studenoga 2010. VSRH utvrdio postojanje pretpostavki za izručenje R. B. Republici Srbiji. Izručenik je pobjegao iz zatvora u Republici Srbiji i zatražio politički azil u Belgiji, koji mu je i odobren, gdje se vodio i postupak njegovog prijama u državljanstvo te zemlje. Kako stoji u Rješenju VSRH, utvrđeno je da je izručeniku azil u Belgiji bio odobren:

"... zbog toga što je tijekom izdržavanja navedene kazne bio diskriminiran zbog rase, vjere i nacionalnosti, da je u tijeku njegov primitak u državljanstvo Kraljevine (sic!) Belgije te da je bio ispitivan kao svjedok i u sudskim postupcima zbog zločina kojima je svjedočio za vrijeme izdržavanja te kazne, o čemu je izviještena i međunarodna javnost, pa da bi, u slučaju izručenja Republici Srbiji, zbog toga trpio teške posljedice."

Vrhovni sud uopće se nije osvrtao na te okolnosti, već je konstatirao da su ispunjene formalne pretpostavke propisane zakonom. VSRH osvrnuo se i na Čl. 18 Ugovora o izručenju sa Srbijom koji propisuje da izručenje neće biti dopušteno ako bi "... očito posebno teško pogodilo osobu čije se izručenje traži zbog njezine životne dobi, dugog boravka u zamoljenoj državi i drugih ozbiljnih razloga osobne prirode." Međutim, prema shvaćanju VSRH, odluku o tome donosi ministar pravosuđa a ne sud.

Gotovo isto shvaćanje VSRH zauzima i u Rješenju od 13. prosinca 2011. godine. U tom je slučaju VSRH odlučio da su ispunjene pretpostavke za izručenje A.A.K. Ruskoj Federaciji, bez obzira na činjenicu da mu je prethodno odobren politički azil u Austriji. Kako je na svojim web stranicama [10] pojasnio Vrhovni sud,

"... niti jednom od odredaba ZOMPO nepostojanje azila, niti onog odobrenog u Republici Hrvatskoj, a pogotovo ne onog koji bi izručeniku bio odobren u nekoj drugoj državi, nije propisano kao pretpostavka izručenja. Osim toga, niti prvostupanjskim niti drugostupanjskim rješenjem nije odlučeno o dopuštanju ili nedopuštanju izručenja, jer takvo rješenje, sukladno odredbama članka 57. ZOMPO, donosi ministar pravosuđa Republike Hrvatske, a sud samo prethodno utvrđuje jesu li ispunjene zakonske pretpostavke za izručenje koje su propisane odredbama članaka 33. i 34. ZOMPO."

Dodatno, Ustavni sud stoji na shvaćanju da ZOMPO ne regulira ljudska prava.  Tako je USRH u odluci br.  U-I/188/2005 od 21. travnja 2009. koju potpisuje predsjednica USRH Jasna Omejec, zauzeo shvaćanje prema kojemu predmet uređenja ZOMPO nisu ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode, već uređenje međunarodne pravne pomoći, te se stoga taj zakon ne može smatrati organskim zakonom. Inače, Ustavni sud odlučuje u postupku ustavne tužbe o presudama redovnih sudova koje se odnose na međunarodnu pravnu pomoć u kaznenim stvarima i izručenje, ali ne provodi supstancijalnu kontrolu načela non-refoulement.  To je vidljivo iz odluke u predmetu U-III/2963/2008 od 16. listopada 2008. gdje je USRH odlučivao povodom ustavne tužbe protiv rješenja VSRH kojime je utvrđeno postojanje pretpostavki za izručenje osobe zbog optužbi za kazneno djelo ubojstva, koja je dezertirala iz vojske Republike Srpske i predala se Hrvatskoj vojsci, koja u Hrvatskoj živi već 14 godina u izvanbračnoj zajednici sa hrvatskom državljankom u kojoj ima dvoje (maloljetne) djece.

Ustavni sud ograničio je nadzor na ustavnost formalnih kriterija. Riječima USRH:

"U konkretnom slučaju osporena rješenja donijela su zakonom ustanovljena tijela sudbene vlasti unutar svoje nadležnosti u pravilno i zakonito provedenom postupku. Sagledavajući postupak, koji je prethodio ustavnosudskom, kao jedinstvenu cjelinu, Ustavni sud utvrđuje da podnositelju tijekom postupka pred sudovima nije povrijeđeno navedeno ustavno pravo."

Iz navedene sudske prakse proizlazi nekoliko činjenica:

• nepostojanje odluke o odobrenju azila u Republici Hrvatskoj ili u nekoj drugoj državi nije pretpostavka izručenja temeljem ZOMPO, a postojanje nije zapreka;
• prvostupanjski i drugostupanjski sud uopće nisu odlučivali o dopuštanju ili nedopuštanju izručenja;
• takva praksa onemogućuje primjenu materijalnih jamstava ljudskih prava temeljem Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda;
• rješenje o izručenju donosi ministar pravosuđa Republike Hrvatske temeljem Čl. 57 ZOMPO, a protiv tog rješenja nije dopuštena žalba;
• Ustavni sud RH također ne primjenjuje načelo non-refoulement niti provodi test proporcionalnosti na koji obvezuje ŽKSI.

U opisanom pravnom kontekstu postavlja se pitanje može li se, u hrvatskom pravu,  osoba u odnosu na koju se vodi sudski postupak izručenja uspješno pozivati na zaštitu ljudskih prava kao na materijalnopravnu zapreku izručenju. Odgovor na to pitanje je negativan. Opisani sustav međunarodne pravne pomoći i njegova sudska primjena strukturirani su na način koji  ne uzima u obzir ustavne i međunarodne standarde zaštite ljudskih prava, a hrvatski sudovi uopće ne primjenjuju načelo non-refoulement.

Pravo na učinkovito pravno sredstvo

Izostanak kontrole poštivanja načela non-refoulement ukazuje na nepostojanje učinkovitog pravnog sredstva za zaštitu od rizika mučenja i nečovječnog i ponižavajućeg postupanja u slučaju refoulementa, odnosno, za povredu Čl. 3 Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. U vezi sa Čl. 3 Europski sud zauzima shvaćanje da, imajući u vidu nepopravljivu narav štete koja može nastupiti ukoliko se rizik od mučenja ili zlostavljanja ostvari, učinkovitost pravnog sredstva zahtijeva pojačani sudbeni nadzor koji mora biti neovisan i rigorozan, te mora uključivati ocjenu materijalnih osnova prijetnje. [11] Prema shvaćanju Europskog suda za ljudska prava, učinak Čl. 13 je zahtjev za pravnom zaštitom u nacionalnom pravu koja će odlučivati o supstanci prigovora stranke na koji je moguće dobiti pravorijek suda. Pravno sredstvo mora biti osigurano u pravnom smislu i primjenjivo u praksi. [12] Iz rečenoga proizlazi da je Hrvatska propustila osigurati učinkovitu pravnu zaštitu u pitanjima izručenja temeljem međunarodne pravne pomoći te da je u povredi EKLJP.

Obaveze temeljem prava EU

Načelo non-refoulement ugrađeno je i u pravnu stečevinu EU. Tako Čl. 78(1) Ugovora o funkcioniranju EU propisuje kako će Unija razvijati zajedničku politiku azila, supsidijarne zaštite i privremene zaštite, u skladu s načelom non-refoulement. Politika azila mora biti u skladu sa ŽKSI i drugim relevantnim međunarodnim ugovorima.

Sekundarno pravo EU primjenjivo na azil državljana trećih država izuzetno je složeno. U granicama ovog rada želio bih dati odgovor na dva pitanja. Prvo, obvezuje li odluka jedne države članice o davanju azila državljanu treće države sve države članice i, drugo, kakve obaveze u tom kontekstu ima Hrvatska kao država koja pristupa EU.

Za davanje odgovora na prvo pitanje relevantne su Direktive 2001/40/EC o uzajamnom priznanju odluka o izgonu državljana trećih država (dalje u tekstu: Direktiva o priznanju) i Direktiva 2008/115/EC o zajedničkim standardima i postupcima u državama članicama za vraćanje državljana trećih država s nezakonitim boravištem (dalje u tekstu: Direktiva o standardima).

Čl. 3 Direktive o priznanju propisuje da, ukoliko osoba u pogledu koje država članica vodi postupak izgona ima dozvolu boravka u drugoj državi članici, država koja vodi postupak izgona mora o tome konzultirati državu članicu koja je izdala dozvolu boravka. Odluka o izgonu, kako propisuje Čl. 2 Direktive je administrativna odluka protiv koje, temeljem Čl. 4. mora postojati učinkovito pravno sredstvo.  Dodatno, temeljem Čl. 6, država koja provodi izgon mora ispitati situaciju osobe u vezi s kojom se postupak izgona vodi i mora osigurati da odluka o izgonu ne bude u neskladu s relevantnim međunarodnim instrumentima ili nacionalnim pravom.

Direktiva o standardima primjenjuje se na državljane trećih država koji na području države članice borave nezakonito. Ona u Čl. 2(2)(b) propisuje da države članice mogu odlučiti da je ne primjenjuju na državljane trećih država koji su, između ostaloga, u postupku povrata koji predstavlja kaznenu sankciju ili posljedicu kaznene sankcije, ili u pogledu kojih se vodi postupak izručenja. Međutim, Čl. 4 Direktive propisuje da u pogledu takvih osoba država članica mora osigurati određene minimalne standarde postupanja i zaštite, te poštivati načelo non-refoulement. Dodatno, Čl. 6 Direktive propisuje da se od državljana trećih država koji u jednoj državi članici borave ilegalno, a u drugoj imaju valjanu dozvolu boravka, mora zatražiti da se vrate u državu članicu koja im je izdala dozvolu boravka, osim u slučaju prijetnje javnom interesu ili javnoj sigurnosti. U takvom se slučaju države mogu pozvati na iznimku iz Čl. 2(2)(b), uz ograničenje iz Čl. 4 Direktive.

Gore opisana obaveza u hrvatsko je pravo provedena temeljem Čl. 115(1) Zakona o strancima koji se počinje primjenjivati od dana stupanja u članstvo EU, a koji propisuje

Državljaninu treće države koji nezakonito boravi u Republici Hrvatskoj, a ima odobrenje boravka u državi članici EEP-a, policijska uprava, odnosno policijska postaja izdat će upozorenje da je dužan bez odlaganja napustiti Republiku Hrvatsku i otići u državu članicu EEP-a u kojoj ima odobrenje boravka.

Međutim iz Čl. 2 Direktive, jasno je da je njen doseg širi od onoga koji je propisan Zakonom o strancima, te da se proteže i na pitanja azila, kao i na pitanja međunarodne pravne pomoći u kaznenim stvarima. To, uostalom, proizlazi i iz ŽKSI s kojom pravo EU mora biti u skladu, što propisuje i Čl. 78(1) UFEU.

U svjetlu ovih odredbi, zaključuje se da država članica može izručiti državljanina treće države samo ukoliko ga je izuzela iz primjene Direktive, ali uz poštivanje propisanih standarda pravne zaštite, te uz poštivanje načela non-refoulement, što uključuje i sudbeni nadzor materijalnih kriterija.

Drugo pitanje je koje obaveze Hrvatska ima temeljem gore navedenih direktiva prije 1. srpnja 2013. godine, kada se očekuje pristupanje EU. Iako Čl. 115 Zakona o strancima stupa na snagu tek časom pristupanja EU, imajući u vidu da je Ugovor o pristupanju potpisan i prihvaćen na referendumu, Hrvatska ne smije činiti ništa što bi osujetilo ili otežalo njegovu primjenu u razdoblju prije pristupanja. Ta obaveza proizlazi iz Čl. 18 Bečke konvencije o pravu ugovora, i načela prava EU. [13] Isto tako, hrvatski sudovi imaju obavezu interpretirati nacionalno pravo u svjetlu međunarodnog prava, što znači da mogu provoditi materijalni nadzor izručenja temeljem Čl. 10 ZOMPO, što trenutno ne čine. Tu obavezu imaju kako redovni sudovi, tako i Ustavni sud, a na povrede međunarodnog prava morali bi paziti po službenoj dužnosti.

Nakon pristupanja u članstvo EU, postoji jasna obaveza interpretacije hrvatskog prava u skladu s pravom EU, te bi i ZOMPO valjalo interpretirati u svjetlu rečene Direktive, odnosno, valjalo bi doseg direktive protegnuti i na sve hrvatske propise koji uređuju transfer osoba u treće države.

Zaključak

Izostanak dosljedne ugradnje načela non-refoulement u hrvatski pravni poredak predstavlja veliki strukturalni nedostatak. Kako smo vidjeli, redovni sudovi, prilikom primjene ZOMPO, ne primjenjuju materijalne kriterije, odluku prepuštaju ministru pravosuđa, a protiv njegove odluke ne postoji mogućnost žalbe. Time je strukturalno onemogućena primjena načela non-refoulement koje UNHCR smatra apsolutno obvezujućom normom međunarodnog prava (ius cogens).

Dodatno, hrvatsko pravo gleda na pitanje azila i pitanje izručenja kao na dva potpuno odvojena pravna pitanja. Riječima VSRH,

"... odobravanje azila te statusa azilanata...   ... regulirano je Zakonom o azilu (NN 79/07 od 18. srpnja 2007.), koji u odredbi čl. 12 određuje nadležnost za postupanje Ministarstvu unutarnjih poslova, odnosno u drugom i trećem stupnju Povjerenstvu za azil i Upravnom sudu Republike Hrvatske."

Tako je ocjena poštivanja načela non-refoulement ostala u okvirima Zakona o azilu (Čl. 3) ali se ne primjenjuje u okviru ZOMPO. Kako stoji u priopćenju VSRH,

"... niti jednom od odredaba ZOMPO nepostojanje azila, niti onog odobrenog u Republici Hrvatskoj, a pogotovo ne onog koji bi izručeniku bio odobren u nekoj drugoj državi, nije propisano kao pretpostavka izručenja."

No, čak i da jest, na ovome mjestu nastupa "Kvaka 22". Kako propisuje Čl. 60 Zakona o azilu,

"Zahtjev za azil odbacit će se zaključkom ako je: 1. tražitelju azila odobren azil ili slična zaštita u drugoj državi, uključujući i povlastice koje proizlaze iz poštivanja načela iz članka 3. ovoga Zakona, pod uvjetom da će biti ponovo prihvaćen u toj državi..."

Tako se osobe poput A.A.K. nalaze u apsurdnoj situaciji u kojoj im je zahtjev za azil i supsidijarnu zaštitu u Hrvatskoj osuđen na neuspjeh, dok ZOMPO ne primjenjuje materijalne kriterije, uključujući i non-refoulement. Drugim riječima, riječ je o povredi Ženevske konvencije o statusu izbjeglica i Čl. 3 i 13 Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda.

Na kraju valja reći da je predmete o kojima je bilo riječi u ovom tekstu VSRH mogao riješiti na drugi način. Naime, iz ZOMPO ne proizlazi da redovni sudovi moraju provoditi isključivo formalnu kontrolu pretpostavki. Upravo suprotno, Čl. 10 ZOMPO zahtijeva od redovnih sudova da provjere jesu li formalnosti i postupci koji se traže u zamolbi za međunarodnu pravnu pomoć u suprotnosti s načelima domaćeg pravnog poretka. To preispitivanje svakako uključuje materijalne kriterije, uključujući i načelo non-refoulement. Čak i da ta odredba ne postoji, VSRH i drugi redovni sudovi morali bi primjenjivati ustavnu odredbu temeljem koje su međunarodni ugovori dio nacionalnog pravnog poretka i nadzakonske snage i temeljem te ustavne norme provoditi kontrolu je li zahtjev za izručenjem suprotan načelu non-refoulement. Potpuno je neshvatljivo s pravne i neprihvatljivo s moralne, zašto hrvatski redovni sudovi ne postupaju na taj način. Iako su sudovi obavezni izravno primjenjivati međunarodne ugovore, pa tako i Europsku konvenciju o izručenju, oni to iz nekog razloga ne čine. Stoga bi ovaj problem valjalo bi što je prije moguće riješiti  na zakonodavnoj razini, primjerice, unošenjem odredbe Čl. 3 Europske konvencije o izručenju u tekst ZOMPO i propisivanjem obaveze za sudove da u svakom pojedinom slučaju izručenja provode test proporcionalnosti.

---

[1] http://www.vsrh.hr/CustomPages/Static/HRV/Files/VSRH-IKz-961-11-4-an.pdf posjećena 12. veljače 2012.

[2] 189 U.N.T.S. 150. Konvencija je stupila na snagu 22. travnja 1954. godine. 1967 Protocol attached to the 1951 Convention Relatingtothe Statusof Refugees, No. 8791, 606 UNTS 267. Hrvatska je stranka Konvencije i protokola iz 1967. godine od 12. listopada 1992. godine

[3] Lauterpacht, Sir Elihu and Daniel Bethlehem, “The scope and content of the principle of non-refoulement: Opinon”, UNHCR: 20 June 2001§ 37

[4] UN High Commissioner for Refugees, UNHCR Note on the Principle of Non-Refoulement, November 1997, available at: http://www.unhcr.org/refworld/docid/438c6d972.html [accessed 12 February 2012]

[5] Lauterpacht, supra, bilješka 3, § 72

[6] Weiss, Paul, The Refugees Convention, 1951: The Travaux Préparatoires Analysed (Cambridge International Documents Series) Cambridge 1995, p. 342

[7] Lauterpacht, supra, bilješka 3, § 178

[8] 24 ETS. Za Hrvatsku je Konvencija stupila na snagu 25. travnja 1995. godine

[9] SOERING v UNITED KINGDOM (Series A, No 161; Application No 14038/88) EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS (1989) 11 EHRR 439, presuda od 7. srpnja 1989

[10] http://www.vsrh.hr/EasyWeb.asp?pcpid=560, posjećena 12. veljače 2012. Priopćenje od 20. siječnja 2012. potpisuje sudac Dražen Tripalo

[11] Id. § 293

[12] M.S.S. v. Belgium and Greece, Application no. 30696/09 §§ 288-290

[13] Vidi predmet C-129/96 Inter-Environnement Wallonie ASBL v Région wallonne (1997) ECR I-7411, § 45

Upravni sud v. Ustavni sud

Business.hr izvješćuje da je tročlano vijeće Upravnog suda presudilo da je Hrvatski sabor nezakonito imenovao Slavicu Banić za sutkinju Ustavnog suda, no prije objave presuda je sucima vraćana na ponovo odlučivanje, saznaje Globus.

Link na članak u Business.hr

Odluka Ustavnog suda RH br. U-III-1410/2007 od 13. veljače 2008.

Ovom odlukom Ustavni sud interpretirao je Čl. 70 Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju te odlučio da hrvatsko pravo valja interpretirati u svjetlu prava EU. Ustavni sud je pojasnio da se "kriteriji, standardi i instrumenti tumačenja Europskih zajednica" ne primjenjuju kao primarni izvor prava, nego samo kao pomoćno sredstvo za tumačenje. (n.b. izraz "primarni izvor prava" ne koristi se u smislu primarni izvor prava EU). Zanimljivo, Us smatra pravo EU "komparativnim pravom" i pomoćnim interpretativnim sredstvom, a ne pravom koje je dio nacionalnog pravnog poretka u smislu SSP-a i Čl. 140 Ustava RH. Zanimljiv je i stav Us o vremenskim učincima SSP-a i Privremenog sporazuma, koji se protežu i na razdoblje prije njihova stupanja na snagu.

Tekst odluke (izvadak)

1. Ustavna tužba podnijeta je protiv presude Upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-4832/2003-6 od 9. studenoga 2006. godine (»Narodne novine«, broj 29/07.).
Tom je presudom odbijena tužba podnositelja protiv rješenja Agencije za zaštitu tržišnog natjecanja Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Agencija) klasa: UP/I-030-02/2002-01/32, urbroj: 580-02-03-10-75 od 18. veljače 2003. godine.

Tim je rješenjem utvrđeno da je podnositelj zlouporabio monopolistički položaj na mjerodavnom tržištu ovlaštenih distributera osobnim vozilima marke Volkswagen na području Republike Hrvatske. U točki 2. izreke rješenja naložen je podnositelju nastavak poslovne suradnje sa svim ovlaštenim distributerima vozilima marke Volkswagen na području Republike Hrvatske s kojima je zaključio pismo namjere, izrekom rješenja poimence navedenima u razdoblju od jedne godine od dana dostave rješenja. U točki 3. naloženo je podnositelju da u roku od 15 dana Agenciji dostavi dokaz o ispunjenju naloga iz prethodne točke, te mu je naloženo da u roku od 30 dana od dana dostave rješenja izradi kvalitativne i objektivne kriterije za ostanak u sustavu ovlaštene distribucije vozilima marke Volkswagen, te da ih dostavi poduzetnicima iz točke 2. izreke rješenja. Točkom 6. izreke rješenja naloženo je da podnositelj nakon proteka roka od godine dana s poduzetnicima koji budu ispunjavali kvalitativne i objektivne kriterije za ostanak u sustavu ovlaštene distribucije vozilima marke Volkswagen sklopi ugovor za razdoblje od najmanje pet godina.

2. Podnositelj smatra da su osporenim rješenjem i presudom povrijeđena ustavna prava zajamčena člancima 14. stavkom 2. i 49. stavkom 1. Ustava Republike Hrvatske.

(...)

5. U odnosu na primjenu mjerodavnog prava, Upravni sud utvrđuje da je primijenjeno mjerodavno materijalno pravo od strane Agencije koja je primijenila način, kriterije i standarde komparativnog prava Europskih zajednica vezano uz distribuciju motornih vozila. Naime, u odsustvu podzakonskih akata Republike Hrvatske koji bi odredili kriterije, načine i standarde za ocjenu zlouporabe monopolističkog položaja na tržištu motornih vozila, Agencija primjenjuje načine, kriterije i standarde komparativnog prava Europskih zajednica vezane uz distribuciju motornih vozila. Time u interesu stranaka obznanjuje jedinstvenost pristupa ocjeni i upućuje na način i standard koji uzima kao mjerilo i tako otklanja mogućnost proizvoljnosti ocjene zakonitosti postupanja, utvrđuje Upravni sud.

Također navedeni se kriteriji primjenjuju i temeljem članka 70. i članka 130. SSP-a. Tim Sporazumom tržišno natjecanje uređeno je odredbama članaka 40., 69. i 70. te je propisano da će se svako postupanje suprotno pravilima slobodnog tržišnog natjecanja ocjenjivati temeljem kriterija koji proizlaze iz primjene pravila o tržišnom natjecanju u Zajednici posebice članaka 81., 82., 86. i 87. Ugovora o osnivanju Europske zajednice i instrumenata za tumačenje koje su usvojile institucije Zajednice.

Odredbe članaka 40. i 70. SSP-a odgovaraju po svom sadržaju odredbama članaka 27. i 35. Privremenog sporazuma.

Činjenica da je sporni ugovorni odnos, koji je bio predmetom postupka, sklopljen prije stupanja na snagu navedenih sporazuma, prema ocjeni Upravnog suda, ne znači da se na njega isti ne bi mogli primijeniti i to stoga što navedeni međunarodni sporazumi imaju za cilj da se s tržišta uklone svi ugovori odnosno odnosi kojima se ograničava ili osujećuje slobodno tržišno natjecanje.

6. Članak 70. stavak 1. SSP-a i članak 36. stavak 1. Privremenog sporazuma određuju, između ostaloga, da je, u mjeri u kojoj to može utjecati na trgovinu između Europskih zajednica i Republike Hrvatske, sljedeće nespojivo s ispravnom primjenom SSP-a odnosno Privremenog sporazuma:
– zlouporaba vladajućeg položaja jednog ili više poduzetnika na teritoriju Zajednice ili Hrvatske u cjelini, ili u njihovim značajnim dijelovima.

Postupanje protivno odredbama SSP-a i Privremenog sporazuma valja tumačiti na temelju mjerila koja proizlaze iz primjene pravila o tržišnom natjecanju Europskih zajednica, a osobito, između ostaloga, članaka 81. i 82. Ugovora o Europskim zajednicama te instrumenata za tumačenje koje su usvojile institucije Europskih zajednica (članak 70. stavak 2. SSP-a i članak 35. stavak 2. Privremenog sporazuma).

Slijedom navedenoga, u slučajevima u kojima se ispituje je li tržišno natjecanje narušeno, hrvatska tijela koja se bave zaštitom tržišnog natjecanja, ovlaštena su i obvezatna primjenjivati kriterije koji proizlaze iz primjene pravila o tržišnom natjecanju Europskih zajednica i iz instrumenata za tumačenje koje su usvojile institucije Europskih zajednica. Na taj način SSP i Privremeni sporazum obvezuju hrvatska tijela za zaštitu tržišnog natjecanja da rješavajući određene slučajeve, primjenjuju ne samo hrvatsko pravo tržišnog natjecanja, nego i da vode računa o odgovarajućem pravu Europskih zajednica.

7. U konkretnom slučaju podnositelj je otkazao pismo namjere s drugim trgovačkim društvom 26. ožujka 2001., a tada nisu stupili na snagu ni bili u primjeni ni Privremeni sporazum (stupio na snagu 1. ožujka 2002., a privremeno se primjenjivao od 1. siječnja 2002.) ni SSP (stupio na snagu 1. veljače 2005.).

Nije dvojbeno da su upravna tijela i Upravni sud mogli primjenjivati odredbe tih sporazuma na načelnoj razini, pod uvjetom da se ocjenjuje djelovanje poduzetnika u vremenu kada ti međunarodni ugovori jesu na snazi.

U ustavnosudskom postupku se postavlja i pitanje primjene »kriterija, standarda i instrumenata tumačenja Europskih zajednica«, na čiju primjenu upućuje SSP i Privremeni sporazum. Podnositelj u prilog tvrdnje da se ti kriteriji, standardi i instrumenti tumačenja Europskih zajednica ne mogu nikako primijeniti poziva na okolnost da oni »nisu ni preuzeti ni objavljeni u bilo kojem drugom hrvatskom zakonu ili propisu« te da stoga ne mogu biti izvor prava. Pri tome podnositelj navodi presudu Upravnog suda broj: Us-5438/2003-7 od 26. listopada 2006. godine, koja je donesena u različitom slučaju od ovoga o kojem je odlučivano u ovom predmetu. I u toj presudi Upravni sud priznaje mogućnost načelne primjene SSP-a i Privremenog sporazuma, dok se spori samo mogućnost primjene kriterija, standarda i instrumenata tumačenja Europskih zajednica.

Ustavni sud utvrđuje da takvo stajalište podnositelja nije osnovano jer se kriteriji, standardi i instrumenti tumačenja Europskih zajednica ne primjenjuju kao primarni izvor prava, nego samo kao pomoćno sredstvo za tumačenje. Odredbe članka 70. stavka 2. SSP-a i članka 35. stavka 2. privremenog sporazuma valja promatrati u kontekstu obveze Republike Hrvatske da svoje zakonodavstvo, pa tako i ono koje se tiče tržišnog natjecanja, uskladi s pravnom stečevinom Europske unije. Kada primjenjuje tako usklađeno zakonodavstvo, obveza je državnih tijela Republike Hrvatske da to čine na način kako je to slučaj u Europskim zajednicama, dakle po smislu i duhu propisa na temelju kojih je usklađivanje obavljeno.

Dakle, odredbom članka 70. stavka 2. SSP-a se u bitnom određuje da je za ocjenu je li neko postupanje poduzetnika u skladu s pravilima tržišnog natjecanja relevantno ne samo hrvatsko pravo, već treba voditi računa o cjelokupnom pravu Europskih zajednica koje se odnosi na tržišno natjecanje. Time se pravo Europskih zajednica formalnopravno ne uvodi u hrvatski pravni sustav temeljem odredaba SSP-a kao međunarodnog ugovora, ali se propisuje da hrvatske propise tržišnog natjecanja treba primjenjivati i tumačiti uzimajući u obzir pravila, mjerila i načela prava tržišnog natjecanja.

U konkretnom slučaju, SSP i Privremeni sporazum nisu bili na snazi kada se desio događaj koji je ocijenjen zlouporabom položaja na tržištu. Međutim Agencija i Upravni sud su pri procjenjivanju je li takvo postupanje moglo dovesti do zlouporabe monopolističkog odnosno vladajućeg položaja na tržištu krenuli od mjerodavnih odredbi Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja (članci 13. do 20.), a pri tome su samo kao pomoćno sredstvo primijenili kriterije, standarde i instrumente za tumačenje Europskih zajednica. Radilo se o svojevrsnom popunjavanju pravnih praznina na način koji odgovara duhu nacionalnoga prava i koji nije suprotan izričitim rješenjima navedenog Zakona, primjenom kojega je odlučeno u ovom slučaju.

Odlučno je bilo samo da li u konkretnom slučaju postoji monopolistički odnosno vladajući položaj, koji se može zlorabiti na bilo koji od načina primjerice navedenih u članku 20. ZZTN-a. U takvo monopolističko djelovanje ulazi svakako i odbijanje daljnjeg poslovanja, koje se sastoji u raskidu ugovora, ako takav raskid nije utemeljen na unaprijed utvrđenim i jasnim te objavljenim poslovnim i kvalitativnim mjerilima, a kakvo je utvrđeno u provedenom postupku.