Summary
The main proposition of this paper is that
Croatian legal framework for higher education fails to meet criteria of the
internal market of the EU. In the first part author draws distinction between
education as public good and education as service, and explains how EU law
affects regulatory autonomy of the Member States in area of higher education.
In the second part author analyses hitherto identified barriers to exercise of
market freedoms created by national legal frameworks of higher education. The
third part discusses Croatian legal framework and tests them against EU
standards. Author concludes that defficiencies of Croatian higher education law
is partly caused by ignorance of policy makers and partly by structural
weakness of the negotiating process, where chapters are negotiated
independently from one another and focused on formal fulfillment of benchmarks.
Keywords: higher education, qualifications, services, establishment, free movement,
European Union, Croatia
U pregovorima o
članstvu Hrvatske u Europskoj uniji znanost i visoko obrazovanje smatraju se
lakim pregovaračkim poglavljima. Poglavlje 25 – znanost i istraživanje i
poglavlje 26 – obrazovanje i kultura otvoreni su i privremeno zatvoreni na
samom početku pregovaračkog procesa, 12. lipnja, odnosno 11. prosinca 2006.
godine.
Ministarstvo vanjskih poslova i europskih integracija potpuno ispravno navodi
da "Europska unija nema zajedničku obrazovnu politiku, a njezina se uloga
svodi na to da stvori sustav suradnje između država članica. Prema načelu
supsidijarnosti, svaka zemlja članica zadržava punu odgovornost za sadržaj i
kvalitetu svog obrazovnog sustava."
Pregovaračko poglavlje o slobodi poslovnog nastana i slobodi pružanja usluga
privremeno je zatvoreno 21. prosinca 2009. godine. Iz činjenice da su određena
pregovaračka poglavlja privremeno zatvorena, često se izvodi zaključak o
potpunoj usklađenosti hrvatskog prava s pravom EU u navedenim sektorima.
Namjera je ovog
rada ukazati na površnost takvog shvaćanja. Naime, pravo EU ograničava
regulatornu autonomiju država članica u području visokog obrazovanja na više
načina, prvenstveno putem pravnih pravila koja uređuju zajedničko tržište.
Međutim, područje visokog obrazovanja s jedne i sloboda pružanja usluga i
poslovnog nastana s druge, u pregovorima su se mimoišli kao brodovi u noći. Zbog
toga je hrvatsko pravo koje uređuje visoko obrazovanje u određenim segmentima
ostalo neusklađeno s pravom unutarnjeg tržišta EU.
Kako bih dokazao
tezu da je hrvatsko pravno uređenje visokog obrazovanja suspektno iz
perspektive unutarnjeg tržišta EU, najprije ću, u prvom dijelu, izložiti osnovu za razlikovanje obrazovanja kao
tržišne usluge od obrazovanja kao javnog dobra, te pojasniti kako pravo Europske unije utječe na regulatornu
autonomiju država članica u području visokog obrazovanja. U drugom dijelu prikazati ću određena
nacionalna rješenja koja u očima Europske komisije i Europskog suda
predstavljaju administrativne prepreke za ostvarivanje tržišnih sloboda
zajamčenih pravom EU. U trećem
dijelu, na primjeru propisa koji uređuju priznavanje kvalifikacija na
unutarnjem tržištu, ukazati ću na elemente hrvatskog prava visokog obrazovanja
koje je, prema mojem shvaćanju, suprotno pravu EU. U četvrtom, zaključnom,
dijelu izložiti ću tvrdnju da je do rečene suprotnosti došlo, jednim dijelom,
zbog strukturalne slabosti pregovaračkog procesa koji se vodi na segmentirani
način, te je fokusiran na formalnu usklađenost propisa, ne vodeći dovoljno
računa o primjeni pravne stečevine u praksi.
U pravu EU
obrazovanje općenito, pa tako i visoko obrazovanje, može biti okarakterizirano
kao usluga koja se pruža na tržištu, ali i kao javno dobro koje države
osiguravaju u okviru svoje socijalne funkcije. Ovo je razlikovanje bitno zbog
toga što pruža kriterij za primjenu normi prava EU kojima se jamče tržišne
slobode i štiti tržišna utakmica. U području obrazovanja koje je izvan dosega
jamstava tržišnih sloboda, države članice imaju širu regulatornu autonomiju i
veći prostor za provođenje nacionalne obrazovne i socijalne politike. Međutim, kada formiraju svoje nacionalne
politike, države članice moraju biti svjesne europskih pravila koja uređuju
tržišne slobode. Drugim riječima, nacionalna obrazovna i socijalna politika
država članica s jedne strane može uživati prostor autonomije, a s druge
strane, mora se formirati uz svijest o zajedničkim politikama EU i zahtjevima
unutarnjeg tržišta. Isto vrijedi i za države kandidatkinje koje svoje obrazovne
sustave prilagođavaju pravnoj stečevini EU.
Jedan je od temeljnih ciljeva
Europske unije uspostava unutarnjeg tržišta.
Načelno, od pravila koja uređuju unutarnje tržište izuzete su samo ne-ekonomske
usluge od općeg interesa. Aktivnosti koje se smatraju ekonomskim uslugama od
općeg interesa mogu biti u dosegu primjene odredaba UFEU o slobodi kretanja
dobara,
slobodi pružanja usluga,
slobodi poslovnog nastana,
slobodi kretanja radnika,
a vjerovatno i slobode kretanja kapitala te odredaba o zaštiti tržišne utakmice.
Od tog pravila, moguće su
iznimke. Tako se pravila o unutarnjem tržištu i tržišnoj utakmici u sektoru
tzv. usluga od općeg interesa (engl. services of general interest) primjenjuju prema posebnom režimu. Međutim, iz činjenice
da se neka aktivnost smatra uslugom od općeg interesa, ne znači, međutim, da će
ona biti u potpunosti izuzeta od primjene tržišnih pravila, već da će biti
podvrgnuta primjeni načela i uvjeta ekonomske i financijske naravi
"...koja im omogućuju da ostvare svoju zadaću."
Usluge od općeg interesa mogu biti ekonomske naravi (engl. services of
general economic interest) ili ne-ekonomske (engl. non-economic services of
general interest). Nazivlje nije ujednačeno te će se ponekad za ne-ekonomske
usluge od općeg interesa ponekad u sekundarnom pravu EU rabiti i izraz
"usluge od općeg interesa."
Razlikovanje ekonomskih od
ne-ekonomskih usluga općeg interesa važno je, ali nije jednostavno. Naime,
ekonomske usluge od općeg interesa smatraju se uslugama u smislu Čl. 57 UFEU,
te se na njih primjenjuje Čl. 106(2) UFEU, kako u području tržišne utakmice,
tako i u području tržišnih sloboda kretanja. Primjerice, usluga javnog
prijevoza koju uz državnu potporu pruža privatni autoprijevoznik može se
smatrati ekonomskom uslugom od općeg interesa.
S druge strane, ne-ekonomske
usluge od općeg interesa, u koje Europska komisija ubraja i sektor
obrazovanja,
ne pružaju se uz naknadu ,
te stoga i ne smatraju se uslugom u smislu Čl. 57, te ne ulaze u doseg Čl. 56
UFEU.
Posljedica toga jest da ih nije potrebno opravdavati u slučaju da ograničavaju
neku od tržišnih sloboda, te da su izuzete iz pravila o tržišnoj utakmici.
Na istom shvaćanju
stoji i Europski sud. Kada država uspostavi sustav visokog obrazovanja, ona se
time ne upušta u aktivnost kojom se stječe dobit, već ispunjava svoje
socijalne, kulturne i obrazovne obaveze.
Da bi došao do tog zaključka ES je smatrao relevantnim da se javno obrazovanje,
u pravilu, financira iz državnog proračuna, a ne od strane učenika i njihovih
roditelja. Na javnu narav takvog obrazovanja ne utječe niti činjenica da
učenici ili studenti ponekad moraju platiti školarinu ilii upisninu. Stoga se
javno obrazovanje ne smatra uslugom u smislu Čl. 57 UFEU.
Međutim, kada neki
gospodarski subjekt (ili pojedinac) pruža usluge visokog obrazovanja uz
naknadu, tada je riječ o uživanju tržišnih sloboda i uz uvjet da nije riječ o
čisto unutarnjoj situaciji, takva će djelatnost biti u dosegu prava EU. Ovdje
može biti riječi o slobodi pružanja usluga stricto
sensu, o slobodi poslovnog nastana,
ili o slobodi kretanja radnika. Primjerice, kada pojedinac obavlja aktivnost
visokog obrazovanja u obliku predavanja, ta aktivnost predstavlja uslugu,
budući da se pruža uz naknadu. To će biti slučaj čak i ako se navedena aktivnost
obavlja na javnom sveučilištu i na njegov poziv. Isto tako, kada se predavanja organiziraju
u institucijama koje posluju prvenstveno
u cilju stjecanja dobiti, ona predstavljaju usluge u smislu Čl. 57 UFEU budući
da je njihov cilj pružanje usluga uz naknadu.
Važnost razlikovanje
ekonomskih i ne-ekonomskih usluga od općeg interesa naglašava i Europski
parlament. Europski
parlament pokušao je postaviti kriterije za razlikovanje ekonomskih i
ne-ekonomskih usluga, a oni ujedno predstavljaju i moguću podlogu temeljem koje
će neka od takvih aktivnosti, biti izuzeta od pravila unutarnjeg tržišta.
Ti kriteriji uključuju svrhu aktivnosti (komercijalna ili nekomercijalna),
postotak financiranja od strane javnog sektora, razinu investicije,
motiviranost profitom za razliku od motiva pokrivanja troškova, procjenu
koristi koje proizlaze iz lokalnog pribavljanja usluge za razliku od
pan-europske javne nabave, jamstva socijalnih prava koja se promiču, te
promicanje socijalne inkluzije i integracije.
Jesu li aktivnosti visokog
obrazovanja doista izuzete od primjene pravila o tržišnim slobodama i tržišnoj
utakmici? To bi bilo moguće tvrditi samo ukoliko bi se te aktivnosti u cjelini
mogle okarakterizirati kao ne-ekonomske usluge od općeg interesa.
Temeljno je pravilo da o tome
hoće li se aktivnosti visokog obrazovanja u nekoj državi članici obavljati kao
javno dobro ili kao tržišna usluga ovisi, u prvom redu o odluci države. Međutim,
takva, inicijalna, prosudba države podvrgnuta je kontroli Europskog suda, te je
moguće da neke aktivnosti koje država želi isključiti od primjene tržišnih
pravila, prema kriterijima prava EU spadaju u doseg primjene pravila o
unutarnjem tržištu. Prema shvaćanju ES, činjenica da su neke usluge posebne
naravi, poput usluga u sektoru zdravstva ili obrazovanja, ne izuzima ih
automatski od primjene temeljnog načela slobode kretanja.
U svakom slučaju, države članice ne mogu isključiti čitave sektore ekonomske
aktivnosti iz dosega tržišnih sloboda,
pa tako i jedan dio aktivnosti visokog obrazovanja uživa zaštitu jamstava
unutarnjeg tržišta EU. Takve će aktivnosti biti izuzete od primjene tržišnih
pravila samo u mjeri u kojoj to ne utječe na ostvarivanje njihove temeljne
zadaće, što se prosuđuje od slučaja do slučaja.
Ukratko, temeljno je pravilo
da se na sve ekonomske aktivnosti primjenjuju pravila unutarnjeg tržišta
Europske unije. Usluge od općeg interesa, ekonomskog i ne-ekonomskog,
predstavljaju iznimku koju valja interpretirati restriktivno.
Posve je moguće da se
aktivnosti u sektoru javnog obrazovanja mogu klasificirati bilo kao usluge u
smislu čl. 57 UFEU, bilo kao ekonomske usluge od općeg interesa, bilo kao
ne-ekonomske usluge od općeg interesa. U prvom slučaju radilo bi se o pružanju
usluga na tržištu uz naknadu, u drugom, recimo, o javno-privatnom partnerstvu
ili o državnom subvencioniranju neke privatne visokoškolske institucije, a u
trećem o sustavu državnog obrazovanja kojega država stanovništvu pruža kao dio
socijalnih usluga.
U mjeri u kojoj se visoko
obrazovanje može smatrati uslugom od općeg interesa, na njega se primjenjuje i
čl. 106(2) UFEU. Ta odredba izražava opću zamisao Osnivačkih ugovora prema
kojemu tržišne slobode predstavljaju pravilo, a njihova ograničenja iznimku.
Ona postavlja pravilo prema kojemu će ekonomske usluge od općeg interesa biti izuzete samo u mjeri u kojoj primjena
pravila o tržišnoj utakmici ne narušava, "... pravno ili stvarno,
obavljanje posebnih zadaća koje su im povjerene." Iako o tome TFEU ne
govori izravno, iz prakse ES jasno proizlazi da se isto načelo primjenjuje i na
norme Ugovora koje uređuju tržišne slobode.
Drugo, osnovni kriterij za
izuzeće ne-ekonomskih usluga od primjene pravila unutarnjeg tržišta je njihov
ekonomski učinak. Ukoliko takvog učinka nema, aktivnost o kojoj je riječ ne
smatra se uslugom u smislu Čl. 57 UFEU. Drugim riječima, takve ne-ekonomske
aktivnosti će biti izuzete ukoliko nemaju nikakvog ekonomskog učinka i ne mogu
se ostvariti na kompetitivnom tržištu. Primjerice, pružanje socijalne zaštite
smatralo bi se ne-ekonomskom uslugom od općeg interesa. Međutim, Europski
parlament naglašava da u sektorima visokog obrazovanja i javnog zdravlja
privatno poduzetništvo igra značajnu ulogu te ga nije moguće kategorički
izuzeti iz dosega normi o tržišnoj utakmici.
Upravo je takva situacija u nekim tranzicijskim državama, gdje uslijed
nedostatnog financiranja javnog obrazovanja, glavni motor razvoja visokog
školstva čine upravo privatne investicije.
Stoga je opravdano tvrditi da
je visoko obrazovanje, kao ne-ekonomska usluga od općeg interesa, izuzeto od
primjene pravila o unutarnjem tržištu i tržišnoj utakmici samo u mjeri u kojoj
je to nužno za ostvarivanje socijalne funkcije države. Inicijalnu prosudbu što
se ubraja u takve usluge provodi država
članica, uz sudbeni nadzor Europskog suda. Dio obrazovanja koji se ima smatrati
uslugom, odnosno, za koji se ne može smatrati da je nužan za ispunjenje
temeljne zadaće javne službe, u dosegu
je primjene primarnog i sekundarnog prava EU primjenjivog na tržišne slobode i
pravila o tržišnoj utakmici.
U Europskoj uniji
visoko obrazovanje u regulatornoj je nadležnosti država članica, dok Europska
unija, temeljem Čl. 6 TEU ima ovlasti potpomagati ga. Također, Čl. 165 UFEU
(ranije Čl. 149 UEZ) propisuje da Unija pridonosi razvoju kvalitetnog
obrazovanja potičući suradnju između država članica te, ukoliko je to potrebno,
potpomažući i dopunjavajući njihove aktivnosti, uz puno poštivanje odgovornosti
država članica za sadržaj nastave i ustrojstvo obrazovnih sustava, te njihovu
kulturnu i jezičnu raznolikost. Međutim, bez obzira na činjenicu da u tom
području nadležne države članice one, kada uređuju područje visokog obrazovanja
ne smiju kršiti opća načela prava EU, poput načela jednakog postupanja,
niti temeljne tržišne slobode, poput slobode pružanja usluga i slobode
poslovnog nastana. Isto vrijedi i za slobodu kretanja ljudi.
Drugim riječima pravna pravila koja uređuju visoko obrazovanje, koje je,
načelno, u regulatornoj nadležnosti država članica, bez obzira na tu činjenicu podvrgnut je općim
pravilima prava Europske unije i jurisdikciji Europskog suda. U tom kontekstu
valja razlikovati dvije situacije.
U prvoj situaciji pravo EU ima
prekluzivne učinke na nacionalno pravo stoga što je ono suprotno nekom od općih
načela prava EU, pri čemu će najčešće biti slučaj o načelu jednakog postupanja,
t.j. zabrani diskriminacije temeljem neke od zabranjenih osnova, primjerice,
državljanstva, spola, dobi, rase. U toj situaciji prekluzivni učinci prava EU ograničavaju nacionalno pravo koje uređuje
obrazovanje, kako njegov javni, tako i privatni segment, odnosno, bez obzira je
li riječ o uslugama od posebnog interesa ili ne.
U drugoj situaciji, pravo EU ima
prekluzivne učinke na nacionalno pravo stoga što je ono suprotno nekoj od tržišnih sloboda zajamčenih
Osnivačkim ugovorima ili sekundarnim pravom, tipično, direktivom. Tada pravo EU
ograničava nacionalno pravo koje uređuje tržišni sektor obrazovanja, a hoće li
ono imati prekluzivne učinke i na nacionalno pravo koje uređuje javni sektor obrazovanja ovisi o tome u kojoj se mjeri aktivnosti u
okviru tog sektora mogu smatrati uslugom od općeg interesa ili javnom službom. Te aktivnosti biti će izuzete od primjene
pravila unutarnjeg tržišta, ali države članice ne mogu čitav sektor,
pa tako niti sektor obrazovanja, izuzeti
iz primjene tržišnog prava EU. U području koje nije obuhvaćeno iznimkom usluge
od općeg interesa moguće je zamisliti situacije u kojima nacionalno pravo
otežava ili čini manje atraktivnom slobodu poslovnog nastana, slobodu pružanja
usluga stricto sensu, ili slobodu
kretanja radnika. Između ostaloga, norme koje ograničavaju države članice kada
uređuju nacionalne sustave visokog obrazovanja su odredbe Čl. 56, 57 i 49 UFEU kojima se uređuje sloboda pružanja
usluga, odnosno sloboda poslovnog nastana.
Pravo EU na
razlikovanje između obrazovanja kao usluge od općeg interesa i obrazovanja kao
tržišne usluge ne gleda institucionalno već funkcionalno. Stoga je moguće da i
javne visokoškolske institucije (npr. javna sveučilišta) jedan dio svoje
djelatnosti nude na tržištu kao uslugu i time ulaze u tržišnu utakmicu s
privatnim visokoškolskim institucijama.
Unutarnje tržište Europske unije obuhvaća četiri tržišne slobode.
Slobodu kretanja dobara, slobodu kretanja usluga, slobodu kretanja radnika i
slobodu kretanja kapitala. Sloboda poslovnog nastana u širem je smislu dio
slobode pružanja usluga, ali se u pravu EU diferencirala od slobode pružanja
usluga stricto sensu.
Unutarnje tržište EU ostvaruje se mjerama pozitivne i
negativne integracije kojima se uklanjaju tržišne prepreke. Izraz pozitivna integracija označava donošenje
pravnih pravila prava EU kojima se usklađuju nacionalne norme ili donose
zajedničke europske norme. Izraz negativna
integracija odnosi se na uklanjanje ili izuzimanje iz primjene, u pravilu,
nacionalnih pravnih i faktičnih barijera deregulacijom ili sudskim putem.
Prepreke ostvarivanju tržišnih sloboda nalazimo i u
sektoru visokog obrazovanja. One mogu ograničavati pristup tržištu temeljem
nacionalnih pravnih pravila koja uređuju sustav kvalifikacija, pravilima koja
poduzetnicima iz drugih država članica ograničavaju pristup tržištu obavezama
poput upisa u nacionalni registar ili propisivanja dodatnih uvjeta za
obavljanje djelatnosti (prostor, broj i kompetencije nastavnog osoblja). Na
primjer, jednu od mogućih prepreka predstavlja i obaveza nacionalne
akreditacije već akreditiranih visokih učilišta, a
moguće i monopol nacionalne akreditacijske agencije.
Ostvarivanje neke od tržišnih sloboda može doći u sukob s
ostvarivanjem drugih ciljeva i vrednota Europske unije i njenih država članica.
Tržišne slobode ponekad utječu na primjenu dobro utvrđenih nacionalnih politika
za čije su formiranje i provedbu nadležne države članice. Takav je slučaj sa
socijalnom politikom, politikom obrazovanja, politikom zaštite zdravlja i dr. Primjerice,
Čl. 9 UFEU propisuje da u stvaranju i provedbi svojih politika Unija mora
uzimati u obzir zahtjeve "... koji su vezani uz promicanje visoke razine
zaposlenosti, jamstva prikladne socijalne zaštite, borbe protiv socijalne
isključivosti, te visoke razine obrazovanja, obuke i zaštite ljudskog zdravlja."
Hoće li se neka nacionalna mjera ili politika smatrati nedopuštenom preprekom
trgovini ovisi, u konačnoj instanci, o prosudbi Europskog suda. Pri tome će ES
odvagnuti interes zaštite društvenog dobra s jedne, i interes zaštite tržišne
slobode s druge strane.
Ukoliko neka nacionalna mjera ulazi u doseg neke od normi
o tržišnim slobodama, ponaosob čl. 34 (roba), čl. 45 (radnici), 49 (poslovni
nastan) ili 56 (usluge) UFEU, tada se ona može primjeniti samo ukoliko je
opravdana nekim od razloga navedenih u čl. 52, a to su javni interes, javna
sigurnost i javno zdravlje, koje
Europski sud interpretira restriktivno. Uklanjanje nacionalnih prepreka slobodi
trgovine neprimjenom nacionalnog prava suprotnog tržišnim slobodama nazivamo
negativna integracija.
Harmonizacija
nacionalnog prava kao instrument pozitivne integracije može biti djelomična ili
potpuna. Ove koncepte objasniti ću na primjeru sustava priznanja visokoškolskih
kvalifikacija, što uređuje Direktiva 2005/36/EC.
Upravo na primjeru te direktive možemo vidjeti kako Europska unija, uređujući jedan segment
unutarnjeg tržišta, smanjuje regulatorni prostor država članica u drugom
području regulacije, tj. u području obrazovanja, za što države članice imaju
isključivu nadležnost.
(a.) Potpuna harmonizacija provedena je u pogledu sedam sektorski
reguliranih profesija: arhitekata, zubnih liječnika, liječnika, farmaceuta,
veterinara, medicinskih sestri i primalja. Za te profesije vrijedi potpuna
harmonizacija što znači da države članice ne smiju donositi nikakve nacionalne
propise kojima bi ograničili njihov pristup tržištu, već ih moraju tretirati
jednako kao vlastite građane, a kada je riječ o pravnim osobama, kao vlastite
pravne osobe.
(b.) Djelomična harmonizacija u području kvalifikacija provedena
je u odnosu na druge regulirane
profesije. Direktiva 2005/36 propisuje minimalne uvjete za priznavanje
profesije pri čemu država odredišta može propisivati stroža pravila, ali pri
tome mora uzeti u obzir kvalifikacije koje su stečene u drugoj državi članici.
Pri tome, Direktiva propisuje razine kvalifikacija, te određuje minimum od tri
godine post-sekundarnog obrazovanja kao nužni uvjet za priznavanje
visokoškolskih kvalifikacija.
Mogući stroži uvjeti pristupa profesiji podvrgnuti su sudbenom nadzoru Europskog
suda koji provodi test proporcionalnosti. Kako vidimo, djelomična harmonizacija
sama za sebe je mjera pozitivne integracije. Ipak, njen puni potencijal
ostvaruje se zajedno s mjerama negativne integracije, (uzajamnog priznanja),
odnosno, ukidanja nacionalnih prepreka koje se temelje na nacionalnom sustavu
kvalifikacija poduzetnicima i radnicima iz drugih država članica.
(c.) Opći
sustav priznavanja
kvalifikacija temelji se na načelu uzajamnog priznanja i primjenjuje se na sve
neregulirane profesije. Pristup obavljanju neregulirane profesije mora biti
slobodan temeljem kvalifikacije stečene u državi porijekla.
Važno je naglasiti
da sustav potpune harmonizacije ne isključuje primjenu općeg sustava
priznavanja kvalifikacija. Države članice ne mogu uvoditi nove razine
kvalifikacija koje bi otežale pristup nacionalnom tržištu. Primjerice, iako je
profesija farmaceuta u potpunosti harmonizirana, španjolsko pravo uvelo je
posebnu kategoriju bolničkih farmaceuta, te za obavljanje te specijalizacije
propisalo posebne uvjete. Europski sud zaključio je da je riječ o reguliranoj
profesiji, te da je situacija u dosegu direktive 89/48 (koja je prethodila
direktivi 2005/36). Sukladno tome,
Španjolska je morala uzeti u obzir kvalifikaciju (farmaceuta) stečenu u
drugim državama članicama, te je uvodeći dodatne zahtjeve povrijedila pravo EU.
Države članice formiraju nacionalne politike obrazovanja
te ih provode donošenjem nacionalnih mjera. Ciljevi takvih mjera mogu biti
različiti, primjerice, osiguranje kvalitete obrazovanja, ostvarivanje ciljeva
socijalne zaštite, i slično. Bez obzira na činjenicu da predstavljaju sredstvo
za ostvarivanje nacionalne politike visokog obrazovanja, neke od tih mjera
ulaze u doseg pravnih pravila EU o tržišnim slobodama, te predstavljaju
prepreku za ostvarivanje unutarnjeg tržišta. Zakonitost takvih nacionalnih
mjera u odnosu na primarno i sekundarno pravo EU prosuđuje Europski sud.
Primjerice, u primjeni općeg sustava priznavanja kvalifikacija
države članice zadržavaju pravo propisivanja najniže razine kvalifikacija, kako
bi se osigurala kvaliteta usluga. Međutim, takvi nacionalni zahtjevi moraju
biti u skladu s Čl. 45 i 49 UFEU, te država ne smije zahtijevati od državljana
drugih država članica da iznova stječu kvalifikacije koje su oni već prethodno
stekli u nekoj drugoj državi.
Pri ocjeni zakonitosti nacionalnih mjera koje propisuju
takve dodatne uvjete primjenjuje se test proporcionalnosti. U pogledu
priznavanja kvalifikacija relevantna je presuda Europskog suda u predmetu Gebhard prema kojoj se nacionalne mjere
koje otežavaju ili čine manje atraktivnim korištenje nekom od temeljnih
tržišnih sloboda moraju (i.)
primjenjivati bez diskriminacije; (ii.) moraju biti opravdane imperativnim
razlozima javnog interesa; (iii.) moraju biti prikladne za ostvarivanje
regulatornog cilja kojemu teže, konzistentne i sistematične
te (iv.) ne smiju biti strože od onoga što je nužno da bi se taj cilj
ostvario.
Na izloženi način
Europska komisija i Europski sud ocjenjuju administrativne prepreke
ostvarivanju tržišnih sloboda na unutarnjem tržištu. Isto vrijedi i u području
visokog obrazovanja. na ovome mjestu iznosim nekoliko primjera iz drugih država
članica koji su jednako tako relevantni i za Hrvatsku.
Primjer
1 – Italija
U praksi Europskog suda nalazimo slučaj gdje je
talijansko Ministarstvo vanjskih poslova, posebnim cirkularom (br. 442 od 30.
travnja 1997. godine) propisalo da studiji koji su djelomično izvođeni u
Italiji od strane stranih sveučilišta, mogu biti predmetom priznavanja
kvalifikacija ukoliko su popraćeni ovjerom talijanskog diplomatskog
predstavništva u državi gdje je visoko učilište akreditirano, kojime se
dokazuje da je osoba koja priznavanje traži čitavo trajanje studija provela u
toj državi. Na taj je način onemogućeno
priznavanje kvalifikacija u slučajevima da su studenti nastavu koju u Italiji
organizira sveučilište neke druge države članice pohađali u Italiji. Europski
sud našao je takvo nacionalno pravo i praksu suprotnim Čl. 49 UFEU (tada 43
UEZ) kojime se jamči sloboda poslovnog nastana.
Učinak ove presude ES je u tome da države članice ne smiju ograničavati
visokoškolske institucije koje su uredno akreditirane u drugoj državi članici
da organiziraju i izvode nastavu u Italiji i uspješnim studentima, temeljem
takve akreditacije dodjeljuju diplome.
Primjer
2 - Grčka
Na dan 27. siječnja 2011. Europska komisija
uputila je Grčkoj formalnu notu
kojom je zatražila da osigura da se
njena pravna pravila o poslovnom nastanu i poslovanju privatnih
visokoškolskih institucija usklade s pravilima EU o slobodi poslovnog nastana i
slobodi primanja usluga.
Komisija smatra da grčko pravo zahtjeva od takvih institucija podvrgavanje
posebnom postupku izdavanja dopusnice kako bi mogli obavljati svoju djelatnost
u Grčkoj. Pojedine obaveze propisane postupkom izdavanja dopusnice su suprotni,
smatra Komisija, pravu EU, posebice, obaveza polaganja jamstva u iznosu od
500.000 €, kako bi se studentima mogao izvršiti povrat školarine u slučaju da
institucija prestane s radom.
Drugo, Komisija smatra da grčko pravo propisuje
nedopuštene prepreke za pružanje usluga visokog obrazovanja propisujući
minimalne akademske uvjete koje moraju ispunjavati nastavnici koji predaju u
okviru programa koji su akreditirani u nekoj drugoj državi članici, te propisi
koji obvezuju takve nastavnike da se registriraju u Grčkom registru nastavnika
u centrima post-sekundarnog obrazovanja. Takva pravna pravila zadiru u područje
regulacije koje pripada državi članici porijekla usluge, odnosno državi članici
u kojoj se nalazi institucija koja dodjeljuje diplomu.
Prema shvaćanju Komisije, grčko pravo ograničava
pružanje usluga privatnog obrazovanja davateljima usluga koji već imaju
poslovni nastan u Grčkoj, kao i onima iz drugih država članica koji ga ondje
tek žele ostvariti. Grčko pravo također ograničava slobodu pružanja usluga u
okviru obrazovnih franšiza, t.j. visokoškolskog obrazovanja koje se izvodi u
Grčkoj od strane institucija i u okviru programa akreditiranih u drugim
državama članicama. Sve to zajedno ima negativni učinak na tržišnu utakmicu na
tržištu obrazovnih usluga, te ograničava mogućnost izbora grčkim studentima.
Shvaćanje Europske
komisije temelji se na dobro utvrđenoj praksi Europskog suda prema kojoj se
sloboda pružanja usluga i sloboda poslovnog nastana smije ograničiti nacionalnim
pravom samo ukoliko nacionalne norme imaju legitimni cilj, te ukoliko su su
jednako primjenjive na domaće i strane usluge i poduzetnike, te ukoliko su
prikladne i nužne (test proporcionalnosti). Legitimni cilj određen je Čl. 52
UFEU, te mora biti u funkciji zaštite javnog interesa, javne sigurnosti i
javnog zdravlja (engl.: public policy, public security and public health), pri
čemu se navedeni razlozi isključenja protupravnosti interpretiraju
restriktivno. U konkretnom području, legitimnim regulatornim ciljem smatra se
visoka razina kvalitete obrazovanja. Naravno, interes osiguravanja visoke
kvalitete obrazovanja podvrgnut je testu proporcionalnosti,
a država članica odredišta usluge visokog obrazovanja mora uzeti u obzir
jamstva kvalitete koja su osigurana u državi porijekla usluge, t.j. države u
kojoj je davatelj usluge akreditiran.
Pravo EU pred
nacionalnog zakonodavca postavlja posve konkretne normativne zahtjeve koji se
mogu sistematizirati na slijedeći način.
a. u području regulatornih nadležnosti država
članica, u koje se ubraja i pravno uređenje sustava visokog obrazovanja i
obavljanje aktivnosti koje se mogu smatrati ne-ekonomskim uslugama od općeg
interesa, države članice ne smiju kršiti
opća načela prava EU poput zabrane diskriminacije;
b. u području u kojemu EU ima regulatornu
nadležnost, poput priznavanja stručnih kvalifikacija, države članice također
imaju obavezu navedenu ad a. te,
dodatno, moraju svoje sustave obrazovanja ustrojiti na način da nacionalno
pravo ne otežava i ne čini manje atraktivnim
uživanje neke od tržišnih sloboda.
Kako smo pokazali,
nacionalno pravo koje je suspektno iz perspektive tržišnih sloboda uključuje,
ali nije ograničeno na, obaveze registracije sveučilišnih nastavnika u posebne
upisnike, obaveze uplate visokih novčanih depozita kao jamstvo u slučaju
prekida djelatnosti, obaveze posjedovanja posebnih kvalifikacija za nastavnike
na privatnim institucijama visokog obrazovanja, otežavanje ili zabrana
priznavanja kvalifikacija stečenih u državi primateljici kada institucija koja
ih dodjeljuje ima poslovni nastan u drugoj državi članici, i drugo.
Sve takve i slične
norme nacionalnog prava koje otežavaju ili čine manje atraktivnim uživanje neke
od tržišnih sloboda mogu biti opravdane razlozima zaštite javnog interesa,
javne sigurnosti i javnog zdravlja, ali su ta opravdanja podvrgnuta sudbenom
nadzoru Europskog suda koji ih interpretira restriktivno. Tržišne slobode ograničavaju
države članice kada donose propise koji se primjenjuju na privatne
visokoškolske institucije, ali isto vrijedi i za javna sveučilišta u mjeri u
kojoj se njihova djelatnost može definirati kao usluga koja se nudi na tržištu
uz određenu novčanu naknadu.
U opisanom svjetlu
razmotriti ćemo usklađenost hrvatskog pravnog uređenja visokog obrazovanja s
pravom Europske unije. Izlaganje će se ograničiti na tri točke. U prvoj ću ukazati na suprotnost pravu EU
hrvatskog pravnog uređenja profesionalnih kvalifikacija, u drugome ću sugerirati da se isti prigovori vezani uz slobodu
pružanja usluga i poslovnog nastana koje Europska komisija upućuje Grčkoj,
jednako tako mogu uputiti Hrvatskoj, a u trećoj
ću ukazati na probleme koje pred hrvatski sustav visokog obrazovanja postavlja
pravo građanstva EU, t.j. zabrana diskriminacije temeljem državljanstva.
Različitost
nacionalnih sustava profesionalnih kvalifikacija može predstavljati prepreku
slobodi pružanja usluga, slobodi poslovnog nastana i slobodi kretanja radnika.
U Europskoj uniji, pravno uređenje kvalifikacija dio je prava unutarnjeg
tržišta i teži njegovoj integraciji putem mjera pozitivne i negativne
integracije. Glavni instrument pozitivne integracije u tom području danas je
gore spomenuta Direktiva 2005/36/EC koja se primjenjuje na čitav Europski
ekonomski prostor.
Razina
kvalifikacije može se izraziti na više načina. Bolonjskom deklaracijom uvedena
su 3 ciklusa visokoškolsog obrazovanja (engl. undergraduate, graduate i
postgraduate) što se izražava formulom 3+2+3 ili 4+1+3. Međutim, Direktiva
2005/36/EC, nastavno na ranije direktive koje su uređivale isto pravno gradivo,
koristi se terminologijom starijom od Bolonjske deklaracije te u Čl. 11, između
ostaloga, razlikuje postsekundarno obrazovanje trajanja od najmanje tri a ne
više od četiri godine i postsekundarno obrazovanje trajanja od najmanje četiri
godine. Ovime su određene razine kvalifikacija i njihov obujam,
kao minimalni uvjet za prekograničnu mobilnost.
Kako stoji u tč. 13
preambule Direktive, sustavi nacionalnog obrazovanja grupirani su u različite
razine. Te razine služe jedino u svrhu primjene općeg sustava priznanja i ne
utječu na nacionalnu strukturu obrazovanja, niti na regulatornu nadležnost država
u tom području. To znači, da iz Direktive ne proizlazi nikakva obaveza uvođenja
sustava 3+2+3 ili 4+1+3, već samo da se osobe koje su stekle odgovarajuću
razinu visokoškolskog obrazovanja mogu koristiti pravima zajamčenim Direktivom.
Ipak, navedeni sustav posredno utječe na nacionalnu obrazovnu politiku budući
da državljanima drugih država članica otvara tržište rada pod uvjetima koji
mogu biti manje strogi od onih koji se traže u okviru nacionalnog sustava.
Primjerice, osoba iz neke države članice, koja je stekla tri godine
visokoškolskog obrazovanja, imati će jednaku mogućnost pristupa tržištu kao i
osoba koja se u državi članici odredišta morala obrazovati četiri godine. U
tome Direktiva stvara situaciju u kojoj već trogodišnji, a u svakom slučaju
četverogodišnji, sveučilišni studij vodi stjecanju pune kvalifikacije kao
preduvjetu za međudržavnu mobilnost radnika, usluga i poslovnog nastana.
Prva, i vjerovanto
jedna od najdalekosežnijih suprotnosti hrvatskog prava pravu EU proizlazi iz
činjenice da se u čitavom području regulacije, počevši od 2003. godine, do
najnovijih zakonskih nacrta, provodi koherentna politika prema kojoj se, između
ostaloga, potpuna kvalifikacija, za sve profesije, stječe nakon pet godina
visokoškolskog obrazovanja, te se ona izjednačava s ranijom četverogodišnjom
kvalifikacijom. Kako sam već pojasnio na drugom mjestu, takvo rješenje otežava
pristup tržištu rada i usluga za
studente koji su kvalifikaciju stekli na hrvatskim visokoškolskim
institucijama, budući da je za stjecanje pune kvalifikacije i pristup tržištu
EU dovoljno tri, a maksimalno četiri nominalne godine visokoškolskog
obrazovanja. U tom kontekstu svi nacionalni propisi koji će od državljana
država članica koji su stekli potrebne trogodišnje ili četverogodišnje
kvalifikacije zahtijevati ispunjavanje posebnih uvjeta (primjerice petogodišnje
obrazovanje i titulu magistra struke) biti suspektni iz perspektive općeg
sustava priznanja kvalifikacija. Rečeno vrijedi jednako i za javne i za
privatne visokoškolske institucije, budući da su i jedne i druge podvrgnute
istom nacionalnom kvalifikacijskom okviru.
Na činjenicu da je
Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o znanstvenoj djelatnosti i visokom obrazovanju iz srpnja 2004. godine
nekadašnje četverogodišnje sveučilišne studije izjednačio s petogodišnjim
magistarskim (tzv. diplomskim) studijima već sam ukazivao ranije.
Time je ne samo falsificiran jedan od ciljeva Bolonjske deklaracije,
već i stvorena prepreka slobodi kretanja radnika, pružanja usluga i poslovnog
nastana. Isti je politički izbor ugrađen u Čl. 14. Zakona o akademskim i
stručnim nazivima i akademskom stupnju
koji u stavku 2. propisuje:
"Stručni naziv i akademski stupanj stečen prema propisima
koji su bili na snazi prije stupanja na snagu Zakona o znanstvenoj djelatnosti
i visokom obrazovanju (»Narodne novine«, br. 123/03.), u smislu prava koja iz
toga proizlaze, izjednačen je s odgovarajućim akademskim ili stručnim nazivom
ili akademskim stupnjem utvrđenim ovim Zakonom."
Isti članak u
stavku 3. izjednačava četverogodišnji studij s petogodišnjim magistarskim
studijem:
"Stručni naziv stečen završetkom:
sveučilišnoga dodiplomskog studija, čijim završetkom se stječe visoka stručna
sprema (VSS), izjednačen je s akademskim nazivom magistar odnosno magistra uz
naznaku struke ili magistar inženjer, odnosno magistra inženjerka uz naznaku
struke ili doktor, odnosno doktorica uz naznaku struke, sukladno članku 4.
ovoga Zakona"
Ovu koherentnu
politiku Ministarstvo dovršava člankom 28 Nacrta prijedloga Zakona o visokom
obrazovanju koji u stavku 2. propisuje da "Prijediplomski studij
osposobljava studente za stručni rad i zapošljavanje na određenim stručnim poslovima srednje složenosti (naglasio S.R.),
odnosno za diplomski studij." Rečeno je u izravnoj suprotnosti s
Direktivom 2005/36/EC, budući da zatvara tržište rada i ograničava slobodu
pružanja usluga za osobe koje su kvalifikacije stekle na trogodišnjim
sveučilišnim studijima u nekoj od država članica EU.
Ovakvo uređenje
profesionalnih kvalifikacija stvara prepreke za uživanje tržišnih sloboda, ali
istovremeno uvjetuje rad sveučilišta, kako javnih, tako i privatnih, budući da
ih zakonski prisiljava da svoje akademske programe prilagode kvalifikacijskom
okviru koji otežava primjenu direktive i korištenje tržišnih sloboda čini manje
atraktivnim. Takve se prepreke odnose i na javna i na privatna visoka učilišta,
budući da zakonski okvir između njih u ovom aspektu ne čini nikakvu razliku.
Primjena slobode
pružanja usluga i slobode poslovnog nastana u području visokog obrazovanja
otvara nekoliko važnih pitanja. Može li država članica zabraniti ili ograničiti
osnivanje privatnih visokoškolskih institucija pozivajući se na isključivu
nadležnost u području obrazovanja koju joj dodjeljuje TFEU? Može li privatne
visokoškolske institucije podvrgnuti istom pravnom režimu kao javne? Može li
zabraniti ili ograničiti rad visokoškolskih institucija iz drugih država
članica? U kojoj je mjeri država članica, kada uređuje tu problematiku izuzeta
od prava EU koje uređuje unutarnje tržište?
Zabrana
i ograničenje rada privatnih visokoškolskih institucija
Zabrane koje u
potpunosti isključuju privatni sektor iz određene ekonomske aktivnosti u
Europskoj su uniji rijetke. Ipak, moguće je naći dva primjera, jedan koji se
odnosi na ekonomske i drugi koji se odnosi na ne-ekonomske usluge od općeg
interesa.
Primjer vezan uz
ekonomske usluge od općeg interesa nalazimo u švedskom pravu koje je
propisivalo da maloprodaju medicinskih proizvoda može obavljati isključivo
država ili pravne osobe u kojima država ima odlučujući utjecaj. Svrha propisa
bila je osiguravanje visoke razine sigurnosti medicinskih proizvoda. Situacija
ulazi u doseg odredaba TFEU o slobodi kretanja dobara. Te su norme bile
predmetom interpretacije ES u predmetu Hanner.
Iz okolnosti slučaja vidljivo je da švedska vlada ističe kako je takav prodajni
režim opravdan činjenicom da je riječ o usluzi od općeg ekonomskog interesa u
smislu čl. 106(2) UFEU. Europski sud našao je da takav prodajni režim
predstavlja državni monopol komercijalnog karaktera koji je zabranjen čl. 37
UFEU. Riječima ES, svrha je Čl. 37
pomiriti javni interes koji se štiti uspostavom takvog državnog monopola, sa
zahtjevima funkcioniranja zajedničkog tržišta. Sukladno tome, prepreke trgovini
ne smiju biti veće od onih koje su inherentne takvoj vrsti monopola. Oni će
biti suprotni pravu EU ukolilo stavljaju u nepovoljniji pravni ili faktični
položaj, robu iz drugih država članica u odnosu na domaću robu.
Pozivajući se na svoju raniju praksu ES je ponovio da, kada propisuju zaštitu
javnog interesa takvom vrstom državnog monopola, države članice moraju
osigurati primjenu kriterija "…koji su neovisni o porijeklu proizvoda, te
koji moraju biti transparentni i propisivati obavezu obrazloženja odluka i
neovisni postupak vanjskog nadzora."
U pogledu čl.
106(2), odnosno, iznimke usluga od općeg interesa, Europski sud smatra da se na
njega može pozivati samo ukoliko to ne utječe na interese Unije, te da se uopće
nije moguće pozivati na tu iznimku ukoliko ne postoji sustav koji isključuje
diskriminaciju proizvoda iz drugih država članica.
Koliko je slučaj Hanner relevantan za sektor visokog
obrazovanja? U dijelu u kojemu visoko obrazovanje obavlja ne-ekonomske usluge
općeg značaja, ne možemo govoriti o primjeni tržišnih sloboda. Međutim, u
dijelu u kojemu se visoko obrazovanje može smatrati uslugom od općeg ekonomskog
interesa, situacija nije bitno različita od one u predmetu Hanner. I državni monopoli
komercijalnog karaktera, kada su dopušteni, i ne-ekonomske usluge od općeg
interesa služe promicanju legitimnog cilja, primjerice osiguranju visoke razine
zaštite zdravlja ili visoke kvalitete obrazovanja. Država može ograničiti
obavljanje određene aktivnosti i isključiti iz nje privatni sektor, međutim, to
može učiniti samo uz primjenu kriterija koji isključuju diskriminaciju robe iz
drugih država članica.
Vrijedi li isto za druge
tržišne slobode? Smatram da je odgovor pozitivan. U pravilu, zbog činjenice da
je sloboda pružanja usluga podredna slobodi poslovnog nastana, te zbog naravi
djelatnosti visokog obrazovanja za čije je obavljanje potrebno duže vremensko
razdoblje, odgovor na pitanje, može li država ograničiti osnivanje privatnih
visokoškolskih institucija, moramo potražiti u okviru slobode poslovnog
nastana. Naime, prema dobro utvrđenoj praksi ES, koncept poslovnog nastana
obuhvaća pravo "... sudjelovanja, na stabilnoj i trajnoj osnovi, u
ekonomskom životu države članice različite od države porijekla."
Primjer vezan uz
ne-ekonomske usluge od općeg interesa nalazimo u području osnovnog obaveznog
osiguranja, a zanimljiv je i u kontekstu visokog obrazovanja. Riječ je njemačkom
nepriznavanju osnovnog obaveznog obrazovanja izvan državnih škola, u konkretnom
slučaju kod kuće. Njemačka je jedina država članica koja ne priznaje kućno,
dakle izvaninstitucionalno, obrazovanje, a posljedica toga je da se djeca
osnovnoškolske dobi prisiljavaju pohađati državne osnovne škole.
Prema shvaćanju Europske komisije izraženom u očitovanju na peticiju, u pravu
EU ne postoji ništa što bi obvezivalo državu članicu da prihvati kućno
izvaninstitucionalno obrazovanje kao zamjenu za obavezno državno obrazovanje,
budući da u tom području ne postoji nadležnost EU i da države članice uživaju
autonomiju. Međutim, potrebno je učiniti razliku između obaveznog obrazovanja i
neobaveznoga, u što se ubraja visokoškolsko obrazovanje. U slučaju nepriznavanja
kućnog obrazovanja u Njemačkoj, riječ nije o njegovoj zabrani, budući da bi
takvo što zadiralo u temeljna ljudska prava. Riječ je o činjenici da Njemačka,
s jedne strane, takvoj vrsti obrazovanja ne pripisuje pravne učinke, a s druge
strane, koristeći se svojom nadležnošću, u potpunosti uređuje sektor obaveznog
obrazovanja, te primjenjuje pravnu prisilu za one koji takvo obrazovanje
izbjegavaju. Takvo što nije moguće u sektorima obrazovanja koji nisu obavezni.
Čak ukoliko bi država članica u potpunosti isključila mogućnost osnivanja
privatnih visokoškolskih institucija, kako vidimo iz predmeta Neri, to ne bi moglo spriječiti
visokoškolske institucije iz drugih država članica da se koriste slobodom
poslovnog nastana u toj državi.
Ograničenja
poslovnog nastana visokoškolskih institucija u hrvatskom pravu
Na prvi pogled u
hrvatskom pravnom sustavu ne postoje pravne zapreke koje bi sprečavale
visokoškolske institucije iz Europske unije, akreditirane u jednoj od država
članica EU, da u Hrvatskoj ostvare
poslovni nastan u smislu TFEU i na stabilnoj i trajnoj osnovi pružaju naplatnu
uslugu visokog obrazovanja. Takve institucije bile bi podvrgnute hrvatskim
propisima koji se primjenjuju na sveučilišta samo u mjeri u kojoj zaštita
legitimnog interesa već nije realizirana u državi njihova porijekla. One bi
mogle izvoditi nastavu, održavati ispite i podjeljivati diplome o stečenim kvalifikacijama,
pod uvjetom da posluju u skladu s pravom
države u kojoj su osnovana. Hrvatski propisi na njih bi se primjenjivali samo u
mjeri u kojoj su nediskriminatorni i u mjeri u kojoj štite interese koji nisu
već prethodno zaštićeni u državi porijekla. Da je tome tako potvrđuje i pravno
shvaćanje Europskog suda izraženo u citiranom predmetu Neri.
Sveučilište akreditirano u Ujedinjenom kraljevstvu može se koristiti slobodom
poslovnog nastana, odnosno, izvoditi nastavu i podjeljivati diplome o stečenim
kvalifikacijama, za nastavu koja je u potpunosti održana u Italiji, za studente
koji su dijelom ili u potpunosti talijanski državljani, a Italija je takve
diplome obavezna priznati.
Čini se da je takva
mogućnost u potpunosti promakla autorima hrvatskih propisa u području visokog
obrazovanja, te nije isključeno da će, kada se takvi slučajevi pojave, doći do
naknadne reakcije u vidu prihvaćanja nacionalnih mjera koje idu za ograničenjem
ili zabranom takve vrste djelatnosti.
Glavna prepreka
ostvarivanju poslovnog nastana visokoškolskih institucija u hrvatskoj
otklonjena je izmjenom Zakona o ustanovama iz 2008. godine. Izmjene su
omogućile osnivanje ustanova općenito, pa tako i u obrazovanju i znanosti, i
stranim fizičkim i pravnim osobama.
Ipak, i nakon što
je navedena prepreka otklonjena, promatrajući postojeće stanje prava u
Hrvatskoj možemo reći da određene restrikcije slobodi poslovnog nastana
postoje. One proizlaze, primjerice, iz postupka izdavanja dopusnice
visokoškolskim institucijama koje imaju poslovni nastan u Hrvatskoj i njihovim
programima. Dvije su odredbe suspektne.
Prva, sadržana u
Čl. 7 i 8 Pravilnika o sadržaju dopusnice,
gdje se propisuje da je nužan uvjet za institucionalnu akreditaciju
zaključivanje ugovora "… s već postojećim visokim učilištem o
zajedničkom izvođenju studijskog programa koji ima dopusnicu." Nakon dvije
godine izvođenja zajedničkog programa, postojeće visoko učilište izdaje potvrdu
(Čl. 11) kojom se potvrđuje ispunjenje uvjeta iz ugovora. Drugim riječima,
kontrola pristupa tržištu usluga visokog obrazovanja dodjeljena je instituciji
koja može biti izravna konkurencija novoj visokoškolskoj instituciji. Pravilnik
ničime ne daje naslutiti da se primjenjuje i na strane visokoškolske
institucije. Štoviše, izraz "dopusnica" valja interpretirati u smislu
Čl. 2(10) Zakona o osiguravanju kvalitete u znanosti i visokom obrazovanju
koji je definira kao "upravni akt kojeg donosi Ministarstvo na temelju
provedenog postupka vrednovanja...". Iz rečenoga je vidljivo da će takav
ugovor biti moguće zaključiti samo s visokoškolskim institucijama iz Hrvatske,
što ovu mjeru čini nejednako primjenjivom, a time i suprotnom pravu EU. Temeljem
prava EU, takve mjere, koje se nejednako primjenjuju na domaće i strane
gospodarske subjekte, uglavnom nije
moguće opravdati. U svakom slučaju, takva mjera ograničava pristup tržištu
svima koji takav ugovor zaključuju sa stranim visokoškolskim institucijama. Čak
ukoliko bi se navedena mjera pokušala opravdati konceptom, ne-ekonomske usluge
od općeg interesa, sukladno shvaćanju ES izraženom u gore raspravljenom
predmetu Hanner, ovdje ne bi bio
ispunjen uvjet zabrane diskriminacije usluga iz drugih država članica.
Druga suspektna odredba Pravilnika, sadržana u Čl. 2(2),
propisuje da je za osnivanje
privatnih veleučilišta ili visokih škola potrebna je bankarska garancija o
osiguranim sredstvima za početak obavljanja djelatnosti te nastavak i završetak
studija u slučaju prestanka rada ili prestanka izvođenja određenog studijskog
programa u korist postojećeg visokog učilišta s kojim ima sklopljen ranije
opisani ugovor. Nemoguće je ne primjetiti da je zbog slične odredbe Europska
komisija uputila formalnu notu Grčkoj tražeći od nje izričito da ukloni tu
prepreku. Hrvatska odredba ne specificira iznos bankarske garancije, ali je iz
odredbe jasno da taj iznos mora biti ugovoren s "postojećim visokim
učilištem", riječju, s izravnim konkurentom na tržištu obrazovnih usluga.
Pozivajući se na
formalnu notu Europske komisije možemo zapaziti i stav Komisije da propisivanje
minimalnih akademskih uvjeta za nastavnike koji u Grčkoj predaju na
institucijama akreditiranim u drugoj državi članici, te njihovu obavezu upisa u
registar nastavnika. Nacrt prijedloga Zakona o visokom obrazovanju također
propisuje minimalne uvjete za izbor na radna mjesta, a primjenjuje se, bez
razlike, na javne i privatne institucije visokog obrazovanja. Pri tome, poput
grčkih propisa, ne uzima u obzir uvjete koje su takvi nastavnici ispunili u
nekoj drugoj državi članici.
Ovime se ograničava ne samo sloboda pružanja usluga takvim osobama, već i
privatnim institucijama visokoškolskog obrazovanja koje su već prisutne ili tek
žele biti prisutne na hrvatskom tržištu.
Isti restriktivni
potencijal ima i obaveza upisa u registar sveučilišnih nastavnika, odnosno, u
Hrvatskoj u Upisnik znanstvenika.
Kako propisuje relevantni Pravilnik, u njega se upisuju znanstvenici
izabrani u znanstvena zvanja znanstvenog suradnika, višega znanstvenog
suradnika i znanstvenog savjetnika, te
nastavnici izabrani u znanstveno-nastavna zvanja ili umjetničko-nastavna
zvanja docenta, izvanrednog profesora i redovitog profesora. Članak 9 propisuje,
čak i nakon izmjena od 1. srpnja 2010. godine,
da se obavezno prilaže dokaz o hrvatskom državljanstvu, što je suprotno pravu
EU, ali i bez toga Pravilnik je sročen na način da uvjete mogu ispuniti samo
hrvatski državljani.
Izvan dosega tržišnih sloboda, nacionalno pravo može
također ograničavati prava koja se izvode iz građanstva EU, posebice prava
studenata da ostvaruju mobilnost između država članica i pristup visokom
obrazovanju. U mjere koje su suspektne iz perspektive prava građanstva EU
ubraja se, primjerice, propisivanje
upisnih kvota za studente.
U predmetu 42/87 Commission
v Belgium
postavilo se pitanje sukladnosti s pravom EU belgijskog prava koje studentima
iz drugih država članica ograničava upis bez plaćanja studija na 2% ukupnog
broja studentata. Europski sud nije imao problema zaključiti da je u tom slučaju riječ o zabranjenoj
diskriminaciji temeljem državljanstva.
U predmetu C-147/03 Commission
v Austria, radilo se o normi austrijskog prava koja je upis na studij
medicine uvjetovala ispunjavanjem uvjeta za upis na isti studij u državi gdje
je student završio srednju školu. Ta mjera bila je rezultat povećanog interesa
njemačkih kandidata za studij medicine u Austriji, budući da u Njemačkoj nisu
ispunjavali uvjete za upis. Mjera je bila jednako primjenjiva na austrijske
državljane i državljane drugih država članica. Ipak, ES zauzeo je shvaćanje da,
usprkos tome, austrijsko pravo stavlja nositelje diploma sekundarnog obrazovanja
stečenih izvan Austrije u nepovoljniji položaj, budući da ne mogu ostvariti
pristup austrijskom visokom obrazovanju pod jednakim uvjetima kao nositelji
austrijskih diploma.
Taj se zaključak temelji na pretpostavci da potencijalni studenti iz drugih
država članica, temeljem prava građanstva Unije uživaju pravo na jednako
postupanje.
U novijem predmetu
Bressol, radilo se o belgijskom
zakonodavstvu koje neograničeni upis i
besplatni studij medicine omogućuje studentima koji imaju prebivalište u
Belgiji, bez obzira na državljanstvo. Takvo rješenje, prema shvaćanju ES, predstavlja
indirektnu diskriminaciju, budući da će taj uvjet lakše moći ispuniti belgijski
državljani. Opravdanje koje je za navedenu mjeru isticala belgijska vlada, a
podržala austrijska, bilo je osiguranje visoke razine kvalitete
obrazovanja. Europski sud pozvao se na
Čl. 18 (zabrana diskriminacije temeljem državljanstva) i 21 UFEU (europsko
građanstvo) te zauzeo shvaćanje da bi takva restrikcija mogla biti opravdana
isključivo iz razloga zaštite javnog zdravlja, odnosno, ukoliko bi zbog
nedovoljnog broja lokalnih liječnika prouzročenog velikim brojem nerezidentnih
studenata došlo do poremećaja u pružanju zdravstvenih usluga.
Ukratko, pravo EU
u pogledu upisa na visoka učilišta, jasno propisuje zabranu izravne
diskriminacije (Čl. 18 i 21 UFEU). Indirektna diskriminacija može se opravdati,
ali na moguća opravdanja ES gleda izrazito restriktivno. Sve to može stvoriti
dodatni financijski pritisak, posebice u slučajevima kada studenti dolaze iz
država članica u kojima studenti dobro govore ili razumiju jezik poduke.
Kako vidimo iz
gore navedenih predmeta Commission v.
Austria i Bressol, zabrana
diskriminacije temeljem državljanstva odnosi se i na nacionalne politike upisa
na visokoškolske institucije koje, u slučaju da su indirektno diskriminatorne, moraju biti
opravdane osobito važnim razlozima javnog interesa, a u tom području ES provodi
strogi sudbeni nadzor.
Pravo Europske
unije, temeljem Čl. 165 UFEU, ostavlja državama članicama isključivu nadležnost
za uređenje ustrojstva i sadržaja njihovih sustava obrazovanja. Međutim, kada
se koriste tom nadležnošću države ne smiju kršiti temeljna načela prava EU, a
niti temeljne tržišne slobode. U prvom slučaju, uopće nije moguće opravdati
nacionalne propise koji bi bili suprotni temeljnim načelima EU,
dok ih je u drugom slučaju moguće opravdati, ali samo temeljem osobito važnih
razloga javnog interesa, i to ukoliko nisu diskriminatorne.
Opisana negativna nadležnost Europske unije, odnosno, svojstvo prava EU, da ima
prekluzivne učinke na primjenu nacionalnog prava, čak i u područjima u kojima
države članice imaju isključivu nadležnost, znatno ograničava regulatornu
autonomiju država članica kada pravno
uređuju svoje nacionalne sustave visokog obrazovanja. Time se ne ograničava
nadležnost država članica u području obrazovanja, ali se naglašava da niti taj
sektor nije izuzet od primjene općih načela prava EU i tržišnih sloboda.
Reforma hrvatskog
sustava visokog obrazovanja provodi se kontinuirano od 2003. godine. Kao glavnu
vodilju reformskog procesa Ministarstvo znanosti obrazovanja i športa navodi
"usklađivanje s europskim standardima." U tom kontekstu doneseni su
(i kasnije mijenjani) propisi koji uređuju znanost i visoko obrazovanje,
priznavanje visokoškolskih kvalifikacija,
osiguranje kvalitete, uključujući i sustav akreditacije visokoškolskih
institucija i programa, akademski i stručni nazivi, te djelomično, hrvatski kvalifikacijski
okvir.
Ovome valja pridodati paket novog zakonodavstva u pripremi, kojime se uređuje
znanost, visoko obrazovanje i rad sveučilišta.
Glavne odrednice
usklađivanja hrvatskog sustava visokog obrazovanja s pravnom stečevinom EU
iznesene su u dokumentu pod nazivom "Izvješće o analitičkom pregledu
Hrvatska, Poglavlje 26. – Obrazovanje i kultura" dostupnom na stranicama
Ministarstva znanosti obrazovanja i športa.
Potpuno razumljivo, analitički pregled uopće ne spominje problematiku tržišnih
sloboda, već se fokusira na sudjelovanje Hrvatske u programima Europske unije,
suradnju u području politika EU, te jačanje institucionalnog kapaciteta. Isto
tako, niti jedan od gore navedenih propisa izravno ne referira na tržišne
slobode, niti ih uzima kao relevantne. Kako sam naglasio na početku izlaganja,
opisano sljepilo na zahtjeve unutarnjeg tržišta EU dovodi čitav zakonodavni okvir
visokog obrazovanja u stvarni ili potencijalni sukob s njenom pravnom
stečevinom. Neke elemente te suprotnosti moguće je prepoznati temeljem iskustva
drugih država članica dok su neki izvorno hrvatski.
Moguće je
zaključiti da se reforma hrvatskog sustava visokog obrazovanja već godinama
odvija u odsustvu ikakve spoznaje o pravu unutarnjeg tržišta EU i o slobodama
koje pojedinci i institucije visokoškolskog obrazovanja ondje uživaju. Ukupni
zakonodavni okvir visokog obrazovanja izuzetno je etatiziran, što samo po sebi
nije nužno suprotno pravu EU. Međutim, ono što jest suprotno je sveprisutna
tendencija podvrgavanja dijela aktivnosti visokog obrazovanja koje se ne mogu
smatrati ne-ekonomskom uslugom od općeg interesa istim pravnim pravilima koja
se primjenjuju na od države kontrolirani sektor, pa čak i stavljanje tržišnog
dijela sektora u nepovoljniji položaj. O tome, primjerice, svjedoče pravila o
institucionalnoj akreditaciji. Komparativno gledano, u Europi osam država
(Danska, Irska, Cipar, Latvija, Austrija, Rumunjska, Slovenija i Ujedinjeno
Kraljevstvo), omogućuju, bez restrikcija, oblike privatnog financiranja koji
čine aktivnosti visokoškolskih institucija uslugom u smislu Čl. 57 UFEU. Samo
dvije države (Nizozemska i Švedska) od analiziranih 30 ne dopuštaju
visokoškolskim institucijama financiranje putem naknada za pružene usluge.
Svega pet država ne dopušta im osnivanje komercijalnih poduzeća.
Ovi podaci ukazuju da veliki dio aktivnosti visokog obrazovanja ulazi u
definiciju tržišnih sloboda, da će se njihove usluge i poslovni nastan kretati
preko državnih granica, te da je tu
činjenicu potrebno priznati prilikom donošenja nacionalnih propisa kako bi se
izbjegle nezakonite restrikcije tržišnih sloboda.
Usprkos tome, reforma
visokog obrazovanja u Hrvatskoj provodi se u odsustvu ikakvog senzibiliteta za
mjere koje ograničavaju slobodu poslovnog nastana, slobodu pružanja usluga i
slobodu kretanja radnika na zajedničkom tržištu a vjerovatno i bez spoznaje da
takve mjere uopće postoje. Sustavna analiza takvih mjera, znanjem autora, nije
nikada provedena. Već je na prvi pogled uočljivo da restriktivni pristup
inicijalnoj akreditaciji znatno ograničava pristup tržištu davateljima usluga,
uključujući i one iz drugih država članica, a ne postoji niti pravni okvir koji
bi stvorio pretpostavke da se priznaju akreditacije europskih akreditacijskih
agencija.
Sustav
visokoškolskih kvalifikacija predstavlja problem za sebe, budući da je potpuno nesumjerljiv
s Direktivom 2005/36/EC. Hrvatski sustav kvalifikacija, koji se upravo dovršava
proizvodi dvostruki problem. S jedne strane, on je diskriminatoran za hrvatske
studente, budući da punu kvalifikaciju mogu steći tek nakon petogodišnjeg
visokoškolskog obrazovanja. S druge strane, budući da je suprotan Direktivi,
ista pravila ne mogu se primjeniti na strane studente, koji će temeljem izravne
primjene Direktive imati pravo pristupa tržištu rada već nakon 3 ili najviše 4
godine visokoškolskog obrazovanja.
Sve to moglo se
desiti samo iz dva razloga. Ili su tvorci hrvatske politike od 2003. godine do
danas djelovali uz potpuno nepoznavanje prava unutarnjeg tržišta EU, ili su sve
opisane greške učinili namjerno. U prilog teoriji neznanja govori činjenica da je Direktiva 2005/36/EC u
hrvatsko pravo implementirana Zakonom o reguliranim profesijama i priznavanju
inozemnih stručnih kvalifikacija (ZRPiPISK)
koji, doslovce, prepisuje njene relevantne dijelove. Na taj je način preostali
dio hrvatskog normativnog okvira koji uređuje sustav kvalifikacija postao
suprotan ne samo Direktivi, već i nacionalnom zakonu, što sigurno nije bila
svjesna odluka zakonodavca.
Međutim, počinjene
greške svjedoče i o strukturalnoj slabosti pregovaračkog procesa o članstvu
Hrvatske u EU. Pregovori o slobodi poslovnog nastana i slobodi pružanja usluga
nisu se fokusirali na sustav visokog obrazovanja, a poglavlje o obrazovanju i
kulturi zatvoreno je u ranoj fazi pregovora, nakon čega je nestao poticaj za
daljnjim usklađivanjem. Hrvatskom zakonodavcu, jednostavno, nitko nije rekao da
visoko obrazovanje ne funkcionira u vakumu i da se Hrvatska priprema postati
dio zajedničkog tržišta EU.
Barnard, C., The Substantive Law of
the EU, 3rd Edition, Oxford 2010
Garben, S., The Bologna process
and the Lisbon Strategy: Commercialisation through the Back Door, Croatian
Yearbook of European Law & Policy 6 (2010) 207, 214
Higher Education Governance in Europe, European Commission - Eurydice, Brussels 2008
Ivošević V. and Miklavić, K., Financing
Higher Education: Comparative analysis, in M. Vuksanović (ed.) Financing Higher Education in SEE: Albania,
Croatia, Montenegro, Serbia, Slovenia, Belgrade, Centre for Education
Policy, 2009
Kurelić, Z., How Not to Defend Your Tradition of
Higher Education, 46 Politička misao 5 (2009) 9
Rodin, S., Usklađivanje hrvatskog kvalifikacijskog okvira s
Europskim kvalifikacijskim okvirom, Informator. 55 (2007) , 5591-5592; 1-3
Rodin, S., Direktiva Europske unije 123/2006 o uslugama – doseg i
opravdanja, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, 59 (2009) 1, str. 33-61
Rodin, S., Scope of the Services Directive 2006/123/EC, u Rajko
Knez (ur.) Internal Market For Services, Maribor 2009, str. 9-24
Rodin, S., Higher Education Reform in
Search of Bologna, Croatian Political Science Review 5 (2009) 21
Rodin, S., European Benchmarking and National
Interpretation - Is the Bologna Process a "magyaron narancs"? Die
Offene Methode der Koordinierung in der Europäischen Union, Bodiroga-Vukobrat,
Nada, Sander, Gerald and Barić, Sanja (eds.) Hamburg : Verlag Dr. Kovač, 2010.
str. 79-100
Wyatt, D. and Dashwood, A, European Union Law, 5th
edition, Hart Publishing, 2006
2/74 Reyners v Belgium (1974) ECR 631
120/78 Rewe-Zentral AG v
Bundesmonopolverwaltung für Branntwein (1979) ECR 649
279/80 Webb (1981) ECR 3305
131/85 Gül v Regierungspräsident
Düsseldorf (1986) ECR 1573
263/86, Belgian State v René Humbel and Marie-Thérèse
Edel, (1988) ECR 5365
42/87 Commission v Belgium (1988) ECR 5445
C-4/91, Annegret Bleis v Ministère de l'Education
Nationale (1991) ECR I-5627
C-109/92, Stephan Max Wirth v Landeshauptstadt
Hannover, (1993) ECR I-6447
C-55/94 Reinhard
Gebhard v Consiglio dell'Ordine degli Avvocati e Procuratori di Milano
(1995) ECR I-4165
C-96/94 Centro Servizi
Spediporto (1995) ECR I-2883
C-157/94 Commission v.
Netherlands (1997) ECR I-5699
C-158/96 Kohll (1998) ECR I-1931
C-266/96 Corsica Ferries France
SA v Gruppo Antichi Ormeggiatori del porto di Genova Coop. arl, Gruppo
Ormeggiatori del Golfo di La Spezia Coop. arl and Ministero dei Trasporti e
della Navigazione (1998) ECR I-3949
C-145/99 Commission v Italy (2002) ECR I-2235
C-280/00 Altmark Trans GmbH and Regierungspräsidium
Magdeburg v Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH, and Oberbundesanwalt beim
Bundesverwaltungsgericht (2003) ECR I-7747
C-153/02, Valentina Neri v European School of
Economics (ESE Insight World
Education System Ltd), (2003) ECR I-13555
C-438/02 Criminal proceedings against Krister Hanner,
(2005) ECR I-4551
C-76/05 Schwarz and
Gootjes-Schwarz (2007) ECR I‑6849
C-274/05, Commission of the European Communities v
Hellenic Republic, (2008) ECR I-7969
C-11/06 i C-12/06 Morgan
and Bucher (2007) ECR I‑9161
C-267/06 Tadao Maruko v Versorgungsanstalt der
deutschen Bühnen. (2008) ECR I-1757
C-281/06, Hans-Dieter Jundt and Hedwig Jundt v
Finanzamt Offenburg, (2007) ECR I-12231
C-39/07, Commission of the European
Communities v Kingdom of Spain (2008) ECR I-3435
C-555/07 Seda Kücükdeveci v Swedex GmbH & Co.
KG., još neobjavljena
C-570/07 i
C-571/07, José Manuel Blanco Pérez and
María del Pilar Chao Gómez v Consejería de Salud y Servicios Sanitarios and
Principado de Asturias, još neobjavljena
C-73/08, Nicolas Bressol and Others
and Céline Chaverot and Others v Gouvernement de la Communauté française,
još neobjavljena
Mišljenje n.o. Trstenjak u predmetu C-160/08 Commission v. Germany, još neobjavljeno
C-515/08 Criminal proceedings against
Vítor Manuel dos Santos Palhota and Others, još neobjavljena
Directive
2005/36/EC of the European Parliament and of the Council of 7 September 2005 on
the recognition of professional qualifications OJ L 255, 30.9.2005
Directive 123/2006/EC of the European Parliament and of the
Council, on Services in
the Internal Market O.J. L 376/36, 27.
12. 2006
European
Parliament Resolution of 13 January 2004 on the Green Paper on services of general
interest [A5-0484/2003]
Green Paper on
Services of General Interest Brussels, 21.5.2003 COM(2003) 270 final
Petition 0477/2007 by Catherina
Groeneveld (Irish), on a ban on private instruction at home in Germany, od 30.
siječnja 2009
Pravilnik o
upisniku znanstvenika, Narodne novine 72/2004 od 01.06.2004. s izmjenama, Narodne novine br.: 82/2010
od 01.07.2010
Pravilnik o sadržaju dopusnice te uvjetima za izdavanje dopusnice za
obavljanje djelatnosti visokog obrazovanja, izvođenje studijskog programa i
reakreditacije visokih učilišta, Narodne novine 24/2010 od 22.02.2010
Zakon o
reguliranim profesijama i priznavanju inozemnih stručnih kvalifikacija, Narodne
novine 124/2009 od 16. 10. 2009.
Vidi predmet C-438/02 Criminal
proceedings against Krister Hanner, (2005) ECR I-4551
Predmet 131/85 Gül v Regierungspräsident Düsseldorf
(1986) ECR 1573, § 17 presude
U takvom se slučaju radi o mjeri koja nameće
dvostruki teret u smislu ustaljene prakse ES počevši od predmeta 120/78 Rewe-Zentral AG v Bundesmonopolverwaltung
für Branntwein (1979) ECR 649
Petition 0477/2007 by Catherina
Groeneveld (Irish), on a ban on private instruction at home in Germany, od 30.
siječnja 2009.
Pravilnik o sadržaju dopusnice te uvjetima za
izdavanje dopusnice za obavljanje djelatnosti visokog obrazovanja, izvođenje
studijskog programa i reakreditacije visokih učilišta, Narodne novine 24/2010
od 22.02.2010.