EU Accession and Croatian Judiciary

Closing the Gap?

Impact of EU Accession on Transformation of Croatian Judiciary

Lecture delivered at Cornell University Law School, September 12, 2012

Siniša Rodin

I will address the question whether efforts undertaken by the EU during Croatia's accession process have contributed to transformation of the national judiciary and in what respect. The answer to the question is affirmative. The transformation has taken place, primarily, in terms of institution building, judicial independence and, to limited extent, in development of technical capacity (e.g. publication of case law, integrated case management). However, as far as legal interpretation is concerned, the change was discrete or inexistent. 

The reason for this is the nature of communication between the EU and different national actors. Institutional and organizational aspects of the judiciary were subject to guided exchange (Paul Feyerabend, Science in a Free Society, 1978), interpretative aspects were not addressed. 

In other words, while adaptation of national law to institutional, procedural and value requirements  of EU membership was set to be adjusted in pre-accession stage, legal interpretation remained an unaddressed problem, left for post-accession stage.

Following a brief overview of the general legal context of integration (1.) , I will present three examples of national adjudication that exemplify differences between national approach to interpretation and practice of European courts (2).  In the remaining part (3.) of my talk I will argue that the differences are due to a pervasive information deficit which perpetuates legal textualism and conceptualism as  dominant characteristics of national legal culture.

1. The three legal frameworks

Legal systems of EU Candidate Countries in Southeast Europe operate in at least 2 frameworks: legal framework of international law, primarily manifest through the European Convention for Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (EHRC) and the legal framework of their respective Stabilization and Association Agreements with the EU. While the former introduces pan-European human rights standards, the latter create a free trade area preparing the candidates for EU membership. Both legal frameworks are meticulously defined by case law of Strasbourg and Luxembourg courts. The two systems are interrelated in sense that the respect for and protection of fundamental human rights is a political criterion for EU membership. 

2. Identification of problems

Case 1 – EHRC context – indirect discrimination / disparate effect

Children belonging to the Roma minority were, allegedly due to their poor knowledge of the Croatian language, and according to the applicable Croatian professional standards, placed in Roma-only classes in a number of elementary schools in northern Croatia. That practice was challenged on grounds of violation of Article 2 of Protocol 1 of the EHRC taken alone (right to education), or together  with Art. 14 (non-discrimination). After having exhausted legal remedies before ordinary courts, the applicants brought a constitutional action before the Constitutional Court which (in March 2009) did not find an infringement of constitutional rights: 

"None of the facts submitted to the Constitutional Court leads to the conclusion that the placement of the complainants in separate classes was motivated by or based on their racial and ethnic origin."

At that time, the European Court of Human Rights had already established its  indirect discrimination / disparate effects doctrine (D.H. and Others  v. the Czech Republic (Application no. 57325/00), Judgment of 13 November 2007). According to the EHRC, in order to establish discrimination it is sufficient to demonstrate disparate effect of an otherwise neutral state measure. Also, after an applicant brings a prima facie case, the burden of proof shifts to the State. 

Croatian Constitutional Court requires a criminal law standard of proof – intention to discriminate that has to be demonstrated beyond reasonable doubt. The EHRC found Croatia in violation of the Convention on March 16, 2010. Measures have been taken on political level to eliminate discrimination. The case law, however, remains the same.

Case 2 – Stabilisation and Association Agreement context

Applicant, a company established in the EU submitted an application for opening of a secondary establishment in Croatia. National law requires foreign companies to register their commercial presence in form of a subsidiary. One of the requirements for registration of a subsidiary is annual financial report of the mother company. However, the mother company itself was established too recently in one of the EU Member states and did not have one. Croatian registration court refused registration. Deciding on constitutional complaint the Constitutional Court affirmed. Registration of a subsidiary without annual financial report is not possible. Freedom of establishment is guaranteed by the SAA and subject to a stand-still clause. 

Case C-167/01, Inspire Art, para. 95: "… it is immaterial, having regard to the application of the rules on freedom of establishment, that the company was formed in one Member State only for the purpose of establishing itself in a second Member State, where its main, or indeed entire, business is to be conducted."

Croatian Constitutional Court (U-III / 2340 / 2008): Croatian law is applicable, national requirements have to be met. There is an obligation of equal treatment of EU companies, that requirement has been met. Proportionality of legal requirements can not be tested in constitutional complaint (accessory review) but only in abstract constitutional review procedure.

Differences: In EU law freedom of establishment is a de facto concept. In Croatian law it is a normative concept. Registration of a subsidiary appears to be constituent act of establishment. In EU law national measures that hinder or make less attractive exercise of one of fundamental freedoms are per se illegal unless justified. European court performs a proportionality test. Croatian Constitutional Court presents the problem in terms of "applicable law." It  fails to perform proportionality review. The only criterion is non-discrimination. 

The SAA guarantees the "treatment not less favorable" than that afforded to domestic companies. However, domestic companies can operate in Croatia without any formalities while EU companies need to register a subsidiary. National rules have disparate effect on EU companies.

Case 3 – national constitutional context

Croatian Constitution, Art. 49 provides that entrepreneurial and market freedoms are the fundamentals of the economic order of the Republic (section 1) and that the State guarantees to all entrepreneurs an equal market position (section 2). Article 50(2) lays down justifications for restriction of market freedoms which are protection of interest and security of the Republic, nature, environment and health. The exact meaning of "entrepreneur" and "market" remains undefined.

In a decision of June 26, 2006,   the Constitutional Court had to address the issue whether compulsory retirement of medical doctors who, as private entrepreneurs, offer their services in primary medical care, have to retire at age of 65, provided 20 years of pension insurance, restricts entrepreneurial freedoms under Art. 49. Applicants argued that similar age restriction does not apply to other professions. The Constitutional Court dismissed the application saying that:

"It is not justified, from Constitutional perspective, to compare position of medical workers with other private entrepreneurs (craftsmen or individual entrepreneurs), since medical workers who work in primary network of medical protection, unlike other mentioned categories, perform public service which is not subject to guarantees of free entrepreneurship, under Art. 49(2) of the Constitution."

The Constitutional Court solved the case on grounds of a descriptive concept of public service (public service as defined by black letter law), and did not look into the economic function which a member of profession was performing, i.e. whether the activity represents an economic activity, and what are the consequences of performing such economic activity.

European Court of Justice interprets the public service exception functionally. Art. 51 TFEU lays down an exception from free movement of services, establishment and workers. While the provision exempts "activities which in that State are connected, even occasionally, with the exercise of official authority", the concept of official authority is interpreted restrictively, as being applicable only to "…what is strictly necessary for safeguarding the interests which that provision allows the Member States to protect". 

The Constitutional Court relies on the descriptive conceptual approach, the European Court on functional. Knowing that EU law is defined in functional way (e.g. economic activity, worker, undertaking, official authority, etc.), insistence on national descriptive legal concepts sets national courts on the collision course with case law of the European Court. 

3. Explaining the gap

In my analysis the reason for failure of Croatian courts to apply the EHRC and the SAA properly can be explained by the a specific form of cultural imperialism of the traditional legal profession, "… universalization of a dominant group's experience and culture, and its establishment as a norm." (Iris Marion Young, Justice and Politics of Difference, Princeton UP, p. 60). Such entrenched experience, formed during times of communist rule, became resistant to change. Being a part of dominant legal culture judges fail even to notice the rapidly unfolding change in their legal environment.

Decade long isolation from European mainstream developments created an information deficit which made the transition even more difficult. The deficit itself is multi-dimensional and can be described as one of the four types.

a. Lack of understanding of a proper role of a judge

There is a widespread and historically routed self-understanding of judges as "administrators", not as an independent branch despite of their appointment for life after an initial 5 year probation period. Following the reform, selection of judges has become more objective and is de-politicized.

The main appointing authority – State Judiciary Council – is dominated by members of the judiciary (7 out of 11) what contributes to political independence but at the same time creates a hermetic and not entirely transparent system. Typically, members of the SJD (and judges of high courts) will have graduated from a national law school before 1991, and will have a little international exposure if any. 

b. Lack of information about social relationships that shape law

This deficit is systemic. Eugen Ehrlich demonstrated how social reality determines creation of legal rules. "The Legal Provisions of marriage and family law pre-suppose the existence of marriage and family." Similarly, anti-trust rules pre-suppose the existence of monopolies and abuse of their dominant position. Post-communist states lack huge parts of social experience that facilitated creation of legal rules. Obvious areas where such social experience is missing are anti-trust, gender equality,  asylum and extradition. 

This type of deficit translates into typical problems, such as:
- anti trust: "agreement between undertakings" – effects doctrine is not applied;
- gender equality: no shifting of burden of proof, insistence on intent in discrimination cases, absence of disparate effect reasoning…;
- asylum and extradition: courts do not control non-refoulement.

Being unable to relate legal rules to social facts, judges often recourse to textual interpretation, or demonstrate "selective blindness", ignoring legal rules that are new and unknown, and applying legal rules that they are familiar with (On the Perception of Incongruity: A Paradigm" by Jerome S. Bruner and Leo Postman. Journal of Personality, 18 (1949) , pp. 206-223).

c. Lack of information about sources of law

National legal education insists on memorization of legislation. When it comes to international and European legal sources, language becomes a problem. Major legislative texts are translated, but case law of the ECtHRts and of the CJEU are not. Translation activity is performed by different actors, such as public administration and legal scholars, however, judges are fed only official translations coming from one of government sources. Cases are selected and judges receive incomplete overview of case law. As far as ECtHRts cases are concerned, only cases involving Croatia as a party are translated and put on disposal of judges. As a consequence, judges often disregard arguments based on European case law.

d. Lack of information about interpretative methodology

Hayek (The Use of Knowledge in Society, American Economic Review, (1945) 35(4), pp. 519-530) contended that only markets are able to determine relative value of goods. State lacks information. Similarly, only courts are able to determine relative value of rights (by balancing them). Parliaments lack information and due to that fact legislate retrospectively, not prospectively (Ehrlich, The Sociology of Law). 

Yet, post-communist courts rely, almost exclusively on law made in parliament. This creates an information-lag which prevents the courts from determining relative value of rights. Value assessments are expected to be made in parliamentary arena. The result is that ordinary courts do not perform proportionality test and accept all legislative statements of public interest as final and untouchable. Constitutional Court does perform proportionality review but only in abstract constitutional review procedure (see Case 2 above).  Standard of review does not go beyond rationality review and there is no strict scrutiny. 

This situation is perpetuated by both legal scholarship or practice. Law schools minimize relevance of case law and insist on "knowledge of positive law", i.e. legislative enactments. Cases decided by the Supreme Court are published on internet, but are de-contextualized. Process of de-contextualization begins in the first instance courtroom where judge dictates the minutes to a typist. Appelate courts thus receive partial and de-contextualized information. The Supreme Court itself is in habit of making extra-judicial "opinions" which are followed in practice. Such opinions, abstract and de-contextualized are followed by judges at all levels of judicial hierarchy.

Final remarks

European union invested significant effort and funding into a newly established judicial academy. The merit of this enterprise is yet to be seen having in mind that the first generation of judges will graduate in one or two years from today. While the academy and the new system of professional judicial education and appointment can probably not hurt, the real challenge will be initiation of the direct judicial dialogue between national courts and the CJEU. Until now, Croatian judges did not have an opportunity to receive information directly, in communication with their peers, but only through agency of the executive branch. 

It is unlikely that Croatian interpretative paradigm is going to shift before confronted with a serious crisis (Thomas S. Kuhn, Structure of Scientific Revolutions, 1962).  The crisis is likely to occur at point where traditional "predictions of incidence of public force" (Holmes, Path of Law) start proving wrong. In the EU context this will be channeled through the infraction proceedings (Arts. 258-260) and preliminary references (Art. 267 TFEU). 

Promjena državne granice i ratifikacija međunarodnih ugovora

Siniša Rodin

Budući da su se pojavile različite interpretacije vezane uz ratifikaciju međunarodnog ugovora s Bosnom i Hercegovinom, smatram potrebnim pojasniti slijedeće. Čl. 8 Ustava RH propisuje da se granice  Republike Hrvatske mogu mijenjati samo odlukom Hrvatskog sabora, a članak 83(3) propisuje da Sabor tu odluku donosi dvotrećinskom većinom. S druge strane, Čl. 140 Ustava propisuje pravnu osnovu za ratifikaciju međunarodnih ugovora. Opće je pravilo da se međunarodni ugovori ratificiraju običnom većinom, dok međunarodne ugovore kojima se međunarodnoj organizaciji ili savezu daju ovlasti izvedene iz Ustava Republike Hrvatske, Hrvatski sabor potvrđuje dvotrećinskom većinom glasova svih zastupnika. Čl. 140(2) ima točno definiran doseg (transfer ustavnih ovlasti na međunarodnu organizaciju ili savez). Dakle, promjena granica nije u njegovom dosegu. Ono što preostaje je opća odredba iz 140(1), dakle, obična većina. Ali ako bi se išlo na 140(1), to bi dovelo do toga da Čl. 8 nema effet utile. Valja imati na umu da odluka iz Čl. 8 Ustava RH nije ratifikacija. To se vidi iz Čl. 83(3). Kako osigurati da ta odluka ima korisni učinak? Samo interpretacijom da ta odluka mora prethoditi ratifikaciji.

Vezano uz ratifikaciju međunarodnog ugovora s BiH, najprije valja odgovoriti mijenjaju li se tim ugovorom državne granice ili ne. Ukoliko je odgovor pozitivan, tada ratifikaciji ugovora mora prethoditi odluka Sabora utemeljena na Čl. 8 i Čl. 83(3) Ustava RH. Naime, vanjske ovlasti Sabora moraju se temeljiti na općim ovlastima, te međunarodnim ugovorom nije moguće propisati ono što je inače nedopušteno temeljem općih ustavnih normi, tj. temeljem Čl. 8 i 83(3) Ustava. Kada bi to bilo moguće, Čl. 8 i Čl. 83(3) Ustava RH izgubili bi svoju svrhu. Ukoliko nije riječ o promjeni granica, tada se može pristupiti ratifikaciji temeljem Čl. 140 Ustava i to običnom većinom, budući da nije riječ o međunarodnom ugovoru kojim se nekoj međunarodnoj organizaciji ili savezu daju ovlasti izvedene iz ustava.

Tko odlučuje o pitanju je li riječ o promjeni državne granice? Što je okidač za primjenu Čl. 8? Na  pitanje je li riječ o promjeni granica odgovor mora dati Sabor RH.  Ukoliko jest, potrebno je donijeti odgovarajuću odluku dvotrećinskom većinom, nakon čega može uslijediti ratifikacija običnom većinom. Ukoliko nije riječ o promjeni granica, slijedi ratifikacija običnom većinom temeljem Čl. 140(1) Ustava RH. Odluka Sabora podvrgnuta je ustavnosudskom nadzoru. Ustavni sud nema ovlast ocjene sukladnosti međunarodnih ugovora s ustavom, ali može ocjenjivati ustavnost akta o ratifikaciji međunarodnog ugovora. Međutim, to je moguće tek nakon što Sabor prihvati akt o ratifikaciji.

Zaključimo. Odluku o tome je li riječ o promjeni državnih granica te  koju ustavnu odredbu primjeniti, najprije donosi Sabor RH. Ta odluka može biti predmetom odlučivanja Ustavnog suda a, kako je to običaj u nekim drugim europskim državama (SR Njemačka, Češka), predsjednik Republike može odgoditi potpisivanje akta o ratifikaciji do odluke Ustavnog suda.

Podsjetimo se na analizu učinaka zakona donesenih za vrijeme ministra Primorca

Nacrt prijedloga Zakona o visokom obrazovanju i pravno uređenje stručnih kvalifikacija u EU

Siniša Rodin

Uvod

Nacrt prijedloga Zakona o visokom obrazovanju (dalje u tekstu: Nacrt) u nekoliko svojih odredaba uređuje uvjete za stjecanje stručnih kvalifikacija, te kriterije za priznavanje kvalifikacija stečenih prema propisima koji više nisu na snazi. Riječ je o odredbama Čl. 28, 30, 32, 34, 46, 57 i 96. Nacrt slijedi već postojeća zakonska rješenja, uvedena izmjenama i dopunama Zakona o znanstvenoj djelatnosti i visokom obrazovanju iz srpnja 2004., prema kojima se, po sili zakona, nekadašnje četverogodišnje postsekundarno obrazovanje i njime stečene kvalifikacije, izjednačavaju s kvalifikacijama koje se danas stječu temeljem  petogodišnjeg postsekundarnog obrazovanja.

Osnovna je tvrdnja koja se u ovoj analizi zastupa jest da, iako, samo po sebi, takvo zakonsko uređenje strukture visokoškolskog obrazovanja i kvalifikacija koje se stječu u njegovim pojedinim ciklusima nije u suprotnosti s europskim kvalifikacijskim okvirom, ali da način na koji je visoko obrazovanje strukturirano i zakonske pretpostavke stjecanja kvalifikacija, ograničavaju slobodu pružanja usluga, slobodu poslovnog nastana i slobodu kretanja radnika na zajedničkom tržištu Europske unije, te da su stoga suprotne pravu EU.

Analiza pojedinih odredbi Nacrta

Čl. 28  i 30 ZVO

U pogledu uzajamnog priznanja kvalifikacija relevantne su odredbe Čl. 28(1) i 30(1) Nacrta. Rečene odredbe glase:

28 (1) Prijediplomski studij osposobljava studente za stručni rad i zapošljavanje na određenim stručnim poslovima, uz istodobnu pripremu za nastavak studija na diplomskoj razini.

30 (1) Sveučilišni diplomski studij osposobljava studente za visokostručni rad, omogućujući im stjecanje odgovarajućih znanja, vještina i kompetencija kao pretpostavki za zapošljavanje u struci, uz istodobnu pripremu za nastavak znanstvenog usavršavanja.

Iz ovih odredaba jasno proizlazi da kvalifikacije koje su stečene na prijediplomskom studiju (Bachelor) nisu pune kvalifikacije, odnosno, da se nakon trogodišnjeg, pa čak niti četverogodišnjeg visokoškolskog obrazovanja ne stječe puna kvalifikacija, već se ona stječe tek završetkom diplomskog studija (master).

Suprotno tome, Direktiva 2005/36/EC propisuje pretpostavke za mobilnost definirajući razinu i obujam kvalifikacija u Čl. 11. Za visokoškolsko obrazovanje relevantne su slijedeće odredbe Čl. 11.:

(d) a diploma certifying successful completion of training at post-secondary level of at least three and not more than four years' duration, or of an equivalent duration on a part time basis, at a university or establishment of higher education or another establishment providing the same level of training, as well as the professional training which may be required in addition to that post-secondary course;

(e) a diploma certifying that the holder has successfully completed a post-secondary course of at least four years' duration, or of an equivalent duration on a part-time basis, at a university or establishment of higher education or another establishment of equivalent level and, where appropriate, that he has successfully completed the professional training required in addition to the post-secondary course.

Ukoliko su navedene pretpostavke ispunjene, priznanje kvalifikacija koje potječu iz drugih država članica podvrgnuto je Čl. 13 Direktive. Između ostalih pretpostavki, potrebno je da potvrda kojom se kvalifikacije dokazuju potvrđuje da su kvalifikacije razine i obujma koji su opisani u Čl. 11.

Kumulativni učinak Čl. 11 i 13 Direktive je taj da:

-       osoba koja je stekla kvalifikacije koje su opisane u Čl. 11 (d) Direktive ima punu kvalifikaciju koja joj se mora priznati u svim državama članicama, pa i u Hrvatskoj, a koja odgovara razini prvostupnika (bachelor);

-       osoba koja je stekla kvalifikacije koje su opisane u Čl. 11 (e) Direktive, ima kvalifikaciju koja odgovara razini magistra (master).

Kumulativni učinak Čl. 28(1) i 30(1) Nacrta je taj da:

-       kvalifikacija opisana u Čl. 11(d) Direktive nije definirana kao puna kvalifikacija (budući da osposobljava za zapošljavanje "na određenim stručnim poslovima"; te

-       kvalifikacija opisana u Čl. 11 (e) Direktive jest prva potpuna kvalifikacija.

Iz toga je jasno vidljivo da su pretpostavke za stjecanje visokoškolskih kvalifikacija  koje postavlja Nacrt uređene na stroži način od onoga kojega propisuje Direktiva. Budući da su Direktive nadređene hrvatskom pravu, Čl. 28 i 30 Nacrta neće se moći primjenjivati na državljane drugih država članica EU već samo na hrvatske državljane, što će dovesti do diskriminacije hrvatskih građana u odnosu na građane drugih država članica.

Ukratko, rješenje kojime se propisuje da se puna kvalifikacija stječe tek nakon 5 godina visokoškolskog obrazovanja umjesto nakon 3 ili najviše 4, ne samo da je suprotna pravu EU, već je i štetna za hrvatske građane, budući da sprečava mobilnost studenata i radnika na zajedničkom tržištu. Problem je to ozbiljniji, budući da je ugrađen u čitav niz ranije donesenih zakona i podzakonskih akata. Ukoliko se to ne promijeni doći će do tužbi protiv Hrvatske pred Europskim sudom. Efektivno, usprkos formalnom normiranju, u stvarnosti ne postoje dva ciklusa visokoškolskog obrazovanja, budući da svi studenti koji žele steći punu kvalifikaciju moraju studirati 5 godina.

Čl. 32 ZVO

Sveučilišni diplomski studij i stručni diplomski studij završava polaganjem svih ispita, izradom diplomskog rada i polaganjem diplomskog ispita, u skladu sa studijskim programom.

Umjesto magistarskog rada studij se završava "diplomskim radom" što nije međunarodno prepoznatljivo.

Čl. 34 ZVO

(2) Poslijediplomski specijalistički studij traje jednu do dvije godine i može se upisati nakon završetka sveučilišnog diplomskog studija, na temelju kriterija utvrđenih općim aktom sveučilišta.

Ovdje je riječ o takozvanom "magisteriju nakon magisterija" kojega European University Association naziva anomalijom (Survey of Master Degrees in Europe, EUA 2009. na str. 36).

Budući da je riječ o studiju razine 7 Europskog kvalifikacijskog okvira, mora biti omogućen upis studenata koji su ostvarili razinu 6, umjesto da se umjetno tvore podrazine 7.1 i 7.2 što onemogućava upis baccalaureusa na poslijediplomski specijalistički studij.

Čl. 46 ZVO

Postupak priznavanja inozemnih visokoobrazovnih kvalifikacija provodi se sukladno posebnim propisima, odnosno temeljem bilateralnih ili multilateralnih međunarodnih ugovora koji obvezuju Republiku Hrvatsku.

Ovo je suprotno pravu EU, posebice Direktivi 2005/36/EC. Za priznavanje kvalifikacija u EU ne smije se provoditi postupak, već se one automatski priznaju. Riječ je o de facto priznavanju kvalifikacija.

Čl. 57 ZVO

(2) Uvjet za stjecanje akademske nastavne dopusnice je akademski stupanj doktora znanosti, te ispunjavanje uvjeta iz članka 56. stavak 5. ovoga Zakona, a za umjetničko-nastavna radna mjesta na umjetničkim akademijama i/ili umjetničkim odjelima uvjet za stjecanje akademske nastavne dopusnice je ispunjavanje uvjeta iz članka 56. stavak 5. ovoga Zakona.

Propisivanje uvjeta doktorata znanosti je suprotno slobodi kretanja radnika. Ukoliko je profesor kvalificiran u državi porijekla ne smiju mu se nametati dodatni uvjeti. Poznato je da u Ujedinjenom Kraljevstvu sveučilišni profesori ne moraju imati doktorat znanosti. Takvi profesori ne mogu se zaposliti na hrvatskim sveučilištima što je diskriminatorno i zabranjeno pravom EU. Također, bez obzira na doktorat znanosti, izbor se podvrgava minimalnim uvjetima Nacionalnog vijeća, čime se ne uzima u obzir činjenica da je osoba možda već stekla uvjete za profesorsko zvanje u drugoj državi članici EU. Takve osobe već imaju potrebne kvalifikacije koje se ne smiju podvrgavati dodatnim administrativnim barijerama poput minimalnih uvjeta Nacionalnog vijeća, kakvi god oni bili.

Čl. 96 ZVO

Akademsko i stručno nazivlje stečeno sukladno propisima koji su bili na snazi prije stupanja na snagu ovoga Zakona izjednačavaju se na sljedeći način:

 nazivlje stečeno završetkom preddiplomskog sveučilišnog studija i stručnog studija u trajanju od najmanje tri godine, nazivlje stečeno završenim VI stupnjem stručne spreme prema propisima koji su bili na snazi prije stupanja na snagu ovoga Zakona, odnosno završenim stručnim studijem u trajanju od dvije ili tri godine (všs) izjednačava se s nazivljem baccalaureus (bacc.) uz naznaku struke;

 nazivlje stečeno završetkom preddiplomskog i diplomskog sveučilišnog studija i integriranog preddiplomskog i diplomskog sveučilišnog studija, nazivlje stečeno završenim VII/1 stupnjem stručne spreme na sveučilištu prema propisima koji su bili na snazi do 1996. godine, kao i nazivlje stečeno završenim VII/1 stupnjem stručne spreme (vss) na sveučilištu nakon 1996. godine izjednačava se s nazivljem magistar (mag.) uz naznaku struke;

Ovime se ranije stečenim kvalifikacije dodjeljuje, ex lege, razina i obujam koje njihovi nositelji nisu doista stekli. Ranije četverogodišnje obrazovanje, u pravilu, odgovara razini 6 Europskog kvalifikacijskog okvira (baccalaureus) a ne razini 7 (master). Iako Čl. 11 Direktive dopušta da se i četverogodišnje visokoškolsko obrazovanje kvalificira kao petogodišnje, to nije moguće učiniti automatski i ex lege, već samo akademskom evaluacijom stečenih kvalifikacija. Drugim riječima, ovim člankom Nacrta umjetno se daje viša razina kvalifikacija bez da se provjerava jesu li one doista stečene. Osobito je zabrinjavajuće izjednačavanje čak i dvogodišnje visoke škole s razinom 6 (baccalaureus). Posljedica toga je da se četverogodišnji studij npr. na sveučilištu Heidelberg, izjednačava s dvogodišnjim studijem više škole u Hrvatskoj. Ovo nije problem samo ovog zakona već ukupne regulative nakon 2003. godine.

Bolonjski ciklus (3+2+3 ili 4+1+3)	Hrvatski zakonski okvir prema ZZD	Razina Europskog kvalif. okvira	Kvalifikacije koje se stječu prema Europskom kvalifikacijskom okviru
Prvi Stječe se 180 ili 240 ECTS	Čl. 71 ZZD Na preddiplomskom sveučilišnom studiju, koji u pravilu traje tri do četiri godine, stječe se od 180 do 240 ECTS bodova. Preddiplomski studij osposobljava studente za diplomski studij te im daje mogućnost zapošljavanja na određenim stručnim poslovima.	6 prvostupnik (bachelor)	Detaljno teoretsko i praktično znanje, vještine i kompetencije koje su povezane s područjem učenja ili rada, od kojih su neka najnaprednija u području. Te kvalifikacije također podrazumijevaju primjenu znanja u razvijanju i obrani argumenata, u rješavanju problema i u prosudbi, te uzimaju u obzir društvene i etičke probleme. Kvalifikacije ove razine uključuju ishode učenja koji su prikladni za profesionalni pristup radu u složenom okolišu.
Drugi Nakon 180 ili 240 ECTS. Stječe se 60 ili 120 ECTS	Čl. 72 ZZD Na diplomskom sveučilišnom studiju, koji u pravilu traje jednu do dvije godine, stječe se od 60 do 120 ECTS bodova.	7 magistar (master)	Kvalifikacije za samostalno upravljano teoretsko i praktično učenje, pri čemu je jedan njegov dio stvaranje novog znanja u specijaliziranom području i predstavlja osnovu za originalnost u razvoju i/ili primjeni ideja, često u kontekstu znanstvenog istraživanja. Te kvalifikacije također pokazuju sposobnost integracije znanja i formuliranje sudova koji uzimaju u obzir socijalne i etičke probleme i odgovornosti, te odražavaju iskustvo upravljanja promjenama u kompleksnom okolišu
Treći Nakon stečenih 300 ECTS	Čl. 73 ZZD Poslijediplomski sveučilišni studij traje u pravilu tri godine, i njegovim završetkom stječe se akademski stupanj doktora znanosti (dr. sc.), odnosno doktora umjetnosti (dr. art.).	8 doktor znanosti	Odražavaju sustavnu izvrsnost u visoko specijaliziranom području znanja i sposobnost kritičke analize, evaluacije i sinteze složenih ideja. One također pružaju sposobnost osmišljavanja, dizajniranja, provedbe i prilagodbe supstancijalnih procesa istraživanja. Te kvalifikacije odražavaju iskustvo u vođenju i razvoju novih i kreativnih pristupa koji proširuju ili redefiniraju postojeće znanje ili profesionalnu praksu
Izvan sustava 3+2+3	Čl. 73 ZZD - Sveučilište može organizirati poslijediplomski specija­listički studij koji traje jednu do dvije godine i kojim se stječe zvanje specijalista određenog područja (spec.).	7 specijalist	Da bi se uklopio u Europski kvalifikacijski okvir mora voditi stjecanju kvalifikacija 8. razine.

Kao brodovi u noći: hrvatsko visoko obrazovanje i slobode unutarnjeg tržišta EU

Siniša Rodin

Summary

The main proposition of this paper is that Croatian legal framework for higher education fails to meet criteria of the internal market of the EU. In the first part author draws distinction between education as public good and education as service, and explains how EU law affects regulatory autonomy of the Member States in area of higher education. In the second part author analyses hitherto identified barriers to exercise of market freedoms created by national legal frameworks of higher education. The third part discusses Croatian legal framework and tests them against EU standards. Author concludes that defficiencies of Croatian higher education law is partly caused by ignorance of policy makers and partly by structural weakness of the negotiating process, where chapters are negotiated independently from one another and focused on formal fulfillment of benchmarks.

Keywords: higher education, qualifications, services, establishment, free movement, European Union, Croatia

1. Uvod

U pregovorima o članstvu Hrvatske u Europskoj uniji znanost i visoko obrazovanje smatraju se lakim pregovaračkim poglavljima. Poglavlje 25 – znanost i istraživanje i poglavlje 26 – obrazovanje i kultura otvoreni su i privremeno zatvoreni na samom početku pregovaračkog procesa, 12. lipnja, odnosno 11. prosinca 2006. godine. [1] Ministarstvo vanjskih poslova i europskih integracija potpuno ispravno navodi da "Europska unija nema zajedničku obrazovnu politiku, a njezina se uloga svodi na to da stvori sustav suradnje između država članica. Prema načelu supsidijarnosti, svaka zemlja članica zadržava punu odgovornost za sadržaj i kvalitetu svog obrazovnog sustava." [2] Pregovaračko poglavlje o slobodi poslovnog nastana i slobodi pružanja usluga privremeno je zatvoreno 21. prosinca 2009. godine. Iz činjenice da su određena pregovaračka poglavlja privremeno zatvorena, često se izvodi zaključak o potpunoj usklađenosti hrvatskog prava s pravom EU u navedenim sektorima. [3]

Namjera je ovog rada ukazati na površnost takvog shvaćanja. Naime, pravo EU ograničava regulatornu autonomiju država članica u području visokog obrazovanja na više načina, prvenstveno putem pravnih pravila koja uređuju zajedničko tržište. Međutim, područje visokog obrazovanja s jedne i sloboda pružanja usluga i poslovnog nastana s druge, u pregovorima su se mimoišli kao brodovi u noći. Zbog toga je hrvatsko pravo koje uređuje visoko obrazovanje u određenim segmentima ostalo neusklađeno s pravom unutarnjeg tržišta EU.

Kako bih dokazao tezu da je hrvatsko pravno uređenje visokog obrazovanja suspektno iz perspektive unutarnjeg tržišta EU, najprije ću, u prvom dijelu, izložiti osnovu za razlikovanje obrazovanja kao tržišne usluge od obrazovanja kao javnog dobra, te pojasniti  kako pravo Europske unije utječe na regulatornu autonomiju država članica u području visokog obrazovanja. U drugom dijelu prikazati ću određena nacionalna rješenja koja u očima Europske komisije i Europskog suda predstavljaju administrativne prepreke za ostvarivanje tržišnih sloboda zajamčenih pravom EU. U trećem dijelu, na primjeru propisa koji uređuju priznavanje kvalifikacija na unutarnjem tržištu, ukazati ću na elemente hrvatskog prava visokog obrazovanja koje je, prema mojem shvaćanju, suprotno pravu EU. U četvrtom, zaključnom, dijelu izložiti ću tvrdnju da je do rečene suprotnosti došlo, jednim dijelom, zbog strukturalne slabosti pregovaračkog procesa koji se vodi na segmentirani način, te je fokusiran na formalnu usklađenost propisa, ne vodeći dovoljno računa o primjeni pravne stečevine u praksi.

2. Usluge od općeg interesa i pravila unutarnjeg tržišta

U pravu EU obrazovanje općenito, pa tako i visoko obrazovanje, može biti okarakterizirano kao usluga koja se pruža na tržištu, ali i kao javno dobro koje države osiguravaju u okviru svoje socijalne funkcije. Ovo je razlikovanje bitno zbog toga što pruža kriterij za primjenu normi prava EU kojima se jamče tržišne slobode i štiti tržišna utakmica. U području obrazovanja koje je izvan dosega jamstava tržišnih sloboda, države članice imaju širu regulatornu autonomiju i veći prostor za provođenje nacionalne obrazovne i socijalne politike.  Međutim, kada formiraju svoje nacionalne politike, države članice moraju biti svjesne europskih pravila koja uređuju tržišne slobode. Drugim riječima, nacionalna obrazovna i socijalna politika država članica s jedne strane može uživati prostor autonomije, a s druge strane, mora se formirati uz svijest o zajedničkim politikama EU i zahtjevima unutarnjeg tržišta. Isto vrijedi i za države kandidatkinje koje svoje obrazovne sustave prilagođavaju pravnoj stečevini EU.

Jedan je od temeljnih ciljeva Europske unije uspostava unutarnjeg tržišta. [4] Načelno, od pravila koja uređuju unutarnje tržište izuzete su samo ne-ekonomske usluge od općeg interesa. Aktivnosti koje se smatraju ekonomskim uslugama od općeg interesa mogu biti u dosegu primjene odredaba UFEU o slobodi kretanja dobara, [5] slobodi pružanja usluga, [6] slobodi poslovnog nastana, [7] slobodi kretanja radnika, [8] a vjerovatno i slobode kretanja kapitala te odredaba o zaštiti tržišne utakmice.

Od tog pravila, moguće su iznimke. Tako se pravila o unutarnjem tržištu i tržišnoj utakmici u sektoru tzv. usluga od općeg interesa (engl. services of general interest) primjenjuju  prema posebnom režimu. Međutim, iz činjenice da se neka aktivnost smatra uslugom od općeg interesa, ne znači, međutim, da će ona biti u potpunosti izuzeta od primjene tržišnih pravila, već da će biti podvrgnuta primjeni načela i uvjeta ekonomske i financijske naravi "...koja im omogućuju da ostvare svoju zadaću." [9]

2.1. Ekonomske i ne-ekonomske usluge od općeg interesa

Usluge od općeg interesa  mogu biti ekonomske naravi (engl. services of general economic interest) ili ne-ekonomske (engl. non-economic services of general interest). Nazivlje nije ujednačeno te će se ponekad za ne-ekonomske usluge od općeg interesa ponekad u sekundarnom pravu EU rabiti i izraz "usluge od općeg interesa."

Razlikovanje ekonomskih od ne-ekonomskih usluga općeg interesa važno je, ali nije jednostavno. Naime, ekonomske usluge od općeg interesa smatraju se uslugama u smislu Čl. 57 UFEU, te se na njih primjenjuje Čl. 106(2) UFEU, kako u području tržišne utakmice, tako i u području tržišnih sloboda kretanja. Primjerice, usluga javnog prijevoza koju uz državnu potporu pruža privatni autoprijevoznik može se smatrati ekonomskom uslugom od općeg interesa. [10]

S druge strane, ne-ekonomske usluge od općeg interesa, u koje Europska komisija ubraja  i sektor  obrazovanja, [11]  ne pružaju se uz naknadu [12], te stoga i ne smatraju se uslugom u smislu Čl. 57, te ne ulaze u doseg Čl. 56 UFEU. [13] Posljedica toga jest da ih nije potrebno opravdavati u slučaju da ograničavaju neku od tržišnih sloboda, te da su izuzete iz pravila o tržišnoj utakmici. [14]

Na istom shvaćanju stoji i Europski sud. Kada država uspostavi sustav visokog obrazovanja, ona se time ne upušta u aktivnost kojom se stječe dobit, već ispunjava svoje socijalne, kulturne i obrazovne obaveze. [15] Da bi došao do tog zaključka ES je smatrao relevantnim da se javno obrazovanje, u pravilu, financira iz državnog proračuna, a ne od strane učenika i njihovih roditelja. Na javnu narav takvog obrazovanja ne utječe niti činjenica da učenici ili studenti ponekad moraju platiti školarinu ilii upisninu. Stoga se javno obrazovanje ne smatra uslugom u smislu Čl. 57 UFEU.

Međutim, kada neki gospodarski subjekt (ili pojedinac) pruža usluge visokog obrazovanja uz naknadu, tada je riječ o uživanju tržišnih sloboda i uz uvjet da nije riječ o čisto unutarnjoj situaciji, takva će djelatnost biti u dosegu prava EU. Ovdje može biti riječi o slobodi pružanja usluga stricto sensu, o slobodi poslovnog nastana, ili o slobodi kretanja radnika. Primjerice, kada pojedinac obavlja aktivnost visokog obrazovanja u obliku predavanja, ta aktivnost predstavlja uslugu, budući da se pruža uz naknadu. To će biti slučaj čak i ako se navedena aktivnost obavlja na javnom sveučilištu i na njegov poziv. [16]  Isto tako, kada se predavanja organiziraju u  institucijama koje posluju prvenstveno u cilju stjecanja dobiti, ona predstavljaju usluge u smislu Čl. 57 UFEU budući da je njihov cilj pružanje usluga uz naknadu. [17]

Važnost razlikovanje ekonomskih i ne-ekonomskih usluga od općeg interesa naglašava i Europski parlament. [18] Europski parlament pokušao je postaviti kriterije za razlikovanje ekonomskih i ne-ekonomskih usluga, a oni ujedno predstavljaju i moguću podlogu temeljem koje će neka od takvih aktivnosti, biti izuzeta od pravila unutarnjeg tržišta. [19] Ti kriteriji uključuju svrhu aktivnosti (komercijalna ili nekomercijalna), postotak financiranja od strane javnog sektora, razinu investicije, motiviranost profitom za razliku od motiva pokrivanja troškova, procjenu koristi koje proizlaze iz lokalnog pribavljanja usluge za razliku od pan-europske javne nabave, jamstva socijalnih prava koja se promiču, te promicanje socijalne inkluzije i integracije.

2.2. Primjena pravila o tržišnim slobodama

Jesu li aktivnosti visokog obrazovanja doista izuzete od primjene pravila o tržišnim slobodama i tržišnoj utakmici? To bi bilo moguće tvrditi samo ukoliko bi se te aktivnosti u cjelini mogle okarakterizirati kao ne-ekonomske usluge od općeg interesa.

Temeljno je pravilo da o tome hoće li se aktivnosti visokog obrazovanja u nekoj državi članici obavljati kao javno dobro ili kao tržišna usluga ovisi, u prvom redu o odluci države. Međutim, takva, inicijalna, prosudba države podvrgnuta je kontroli Europskog suda, te je moguće da neke aktivnosti koje država želi isključiti od primjene tržišnih pravila, prema kriterijima prava EU spadaju u doseg primjene pravila o unutarnjem tržištu. Prema shvaćanju ES, činjenica da su neke usluge posebne naravi, poput usluga u sektoru zdravstva ili obrazovanja, ne izuzima ih automatski od primjene temeljnog načela slobode kretanja. [20] U svakom slučaju, države članice ne mogu isključiti čitave sektore ekonomske aktivnosti iz dosega tržišnih sloboda, [21] pa tako i jedan dio aktivnosti visokog obrazovanja uživa zaštitu jamstava unutarnjeg tržišta EU. Takve će aktivnosti biti izuzete od primjene tržišnih pravila samo u mjeri u kojoj to ne utječe na ostvarivanje njihove temeljne zadaće, što se prosuđuje od slučaja do slučaja.

Ukratko, temeljno je pravilo da se na sve ekonomske aktivnosti primjenjuju pravila unutarnjeg tržišta Europske unije. Usluge od općeg interesa, ekonomskog i ne-ekonomskog, predstavljaju iznimku koju valja interpretirati restriktivno.

Posve je moguće da se aktivnosti u sektoru javnog obrazovanja mogu klasificirati bilo kao usluge u smislu čl. 57 UFEU, bilo kao ekonomske usluge od općeg interesa, bilo kao ne-ekonomske usluge od općeg interesa. U prvom slučaju radilo bi se o pružanju usluga na tržištu uz naknadu, u drugom, recimo, o javno-privatnom partnerstvu ili o državnom subvencioniranju neke privatne visokoškolske institucije, a u trećem o sustavu državnog obrazovanja kojega država stanovništvu pruža kao dio socijalnih usluga.

U mjeri u kojoj se visoko obrazovanje može smatrati uslugom od općeg interesa, na njega se primjenjuje i čl. 106(2) UFEU. Ta odredba izražava opću zamisao Osnivačkih ugovora prema kojemu tržišne slobode predstavljaju pravilo, a njihova ograničenja iznimku. Ona postavlja pravilo prema kojemu će ekonomske usluge od općeg interesa  biti izuzete samo u mjeri u kojoj primjena pravila o tržišnoj utakmici ne narušava, "... pravno ili stvarno, obavljanje posebnih zadaća koje su im povjerene." Iako o tome TFEU ne govori izravno, iz prakse ES jasno proizlazi da se isto načelo primjenjuje i na norme Ugovora koje uređuju tržišne slobode. [22]

Drugo, osnovni kriterij za izuzeće ne-ekonomskih usluga od primjene pravila unutarnjeg tržišta je njihov ekonomski učinak. Ukoliko takvog učinka nema, aktivnost o kojoj je riječ ne smatra se uslugom u smislu Čl. 57 UFEU. Drugim riječima, takve ne-ekonomske aktivnosti će biti izuzete ukoliko nemaju nikakvog ekonomskog učinka i ne mogu se ostvariti na kompetitivnom tržištu. Primjerice, pružanje socijalne zaštite smatralo bi se ne-ekonomskom uslugom od općeg interesa. Međutim, Europski parlament naglašava da u sektorima visokog obrazovanja i javnog zdravlja privatno poduzetništvo igra značajnu ulogu te ga nije moguće kategorički izuzeti iz dosega normi o tržišnoj utakmici.[23] Upravo je takva situacija u nekim tranzicijskim državama, gdje uslijed nedostatnog financiranja javnog obrazovanja, glavni motor razvoja visokog školstva čine upravo privatne investicije. [24]

Stoga je opravdano tvrditi da je visoko obrazovanje, kao ne-ekonomska usluga od općeg interesa, izuzeto od primjene pravila o unutarnjem tržištu i tržišnoj utakmici samo u mjeri u kojoj je to nužno za ostvarivanje socijalne funkcije države. Inicijalnu prosudbu što se ubraja u takve usluge  provodi država članica, uz sudbeni nadzor Europskog suda. Dio obrazovanja koji se ima smatrati uslugom, odnosno, za koji se ne može smatrati da je nužan za ispunjenje temeljne zadaće javne službe,  u dosegu je primjene primarnog i sekundarnog prava EU primjenjivog na tržišne slobode i pravila o tržišnoj utakmici.

2.3. Regulatorna nadležnost u područuju obrazovanja

U Europskoj uniji visoko obrazovanje u regulatornoj je nadležnosti država članica, dok Europska unija, temeljem Čl. 6 TEU ima ovlasti potpomagati ga. Također, Čl. 165 UFEU (ranije Čl. 149 UEZ) propisuje da Unija pridonosi razvoju kvalitetnog obrazovanja potičući suradnju između država članica te, ukoliko je to potrebno, potpomažući i dopunjavajući njihove aktivnosti, uz puno poštivanje odgovornosti država članica za sadržaj nastave i ustrojstvo obrazovnih sustava, te njihovu kulturnu i jezičnu raznolikost. Međutim, bez obzira na činjenicu da u tom području nadležne države članice one, kada uređuju područje visokog obrazovanja ne smiju kršiti opća načela prava EU, poput načela jednakog postupanja, [25] niti temeljne tržišne slobode, poput slobode pružanja usluga i slobode poslovnog nastana. Isto vrijedi i za slobodu kretanja ljudi. [26] Drugim riječima pravna pravila koja uređuju visoko obrazovanje, koje je, načelno, u regulatornoj nadležnosti država članica,  bez obzira na tu činjenicu podvrgnut je općim pravilima prava Europske unije i jurisdikciji Europskog suda. U tom kontekstu valja razlikovati dvije situacije.

U prvoj situaciji pravo EU ima prekluzivne učinke na nacionalno pravo stoga što je ono suprotno nekom od općih načela prava EU, pri čemu će najčešće biti slučaj o načelu jednakog postupanja, t.j. zabrani diskriminacije temeljem neke od zabranjenih osnova, primjerice, državljanstva, spola, dobi, rase. U toj situaciji prekluzivni učinci prava  EU ograničavaju nacionalno pravo koje uređuje obrazovanje, kako njegov javni, tako i privatni segment, odnosno, bez obzira je li riječ o uslugama od posebnog interesa ili ne.

U drugoj situaciji, pravo EU ima prekluzivne učinke na nacionalno pravo stoga što je ono suprotno  nekoj od tržišnih sloboda zajamčenih Osnivačkim ugovorima ili sekundarnim pravom, tipično, direktivom. Tada pravo EU ograničava nacionalno pravo koje uređuje tržišni sektor obrazovanja, a hoće li ono imati prekluzivne učinke i na nacionalno pravo koje uređuje javni sektor  obrazovanja  ovisi o tome u kojoj se mjeri aktivnosti u okviru tog sektora mogu smatrati uslugom od općeg interesa ili javnom službom.  Te aktivnosti biti će izuzete od primjene pravila unutarnjeg tržišta, ali države članice ne mogu čitav sektor, [27] pa tako niti sektor  obrazovanja, izuzeti iz primjene tržišnog prava EU. U području koje nije obuhvaćeno iznimkom usluge od općeg interesa moguće je zamisliti situacije u kojima nacionalno pravo otežava ili čini manje atraktivnom slobodu poslovnog nastana, slobodu pružanja usluga stricto sensu, ili slobodu kretanja radnika. Između ostaloga, norme koje ograničavaju države članice kada uređuju nacionalne sustave visokog obrazovanja su odredbe Čl. 56, 57  i 49 UFEU kojima se uređuje sloboda pružanja usluga, odnosno sloboda poslovnog nastana.

Pravo EU na razlikovanje između obrazovanja kao usluge od općeg interesa i obrazovanja kao tržišne usluge ne gleda institucionalno već funkcionalno. Stoga je moguće da i javne visokoškolske institucije (npr. javna sveučilišta) jedan dio svoje djelatnosti nude na tržištu kao uslugu i time ulaze u tržišnu utakmicu s privatnim visokoškolskim institucijama.

Valja naglasiti da pravo unutarnjeg tržišta može imati prekluzivne učinke čak i u dijelu aktivnosti obrazovanja koji se smatraju ne-ekonomskim uslugama od općeg interesa. Primjer nalazimo u području priznavanja kvalifikacija. Naime, uzajamno priznanje kvalifikacija dio je prava unutarnjeg tržišta koje ograničava nacionalno pravo koje uređuje visoko obrazovanje, bez obzira je li riječ o pružanju usluga na tržištu ili obavljanju aktivnosti od općeg ne-ekonomskog intreresa. [28] Stoga ne čude ocjene da pravo EU ostavlja državama članicama tek ograničenu slobodu formiranja svojih politika visokog obrazovanja, usprkos tome što, formalno, u tom području imaju isključivu nadležnost. [29]

3. Kako pravo EU utječe na nacionalno pravo u sektoru obrazovanja?

Unutarnje tržište Europske unije obuhvaća četiri tržišne slobode. Slobodu kretanja dobara, slobodu kretanja usluga, slobodu kretanja radnika i slobodu kretanja kapitala. Sloboda poslovnog nastana u širem je smislu dio slobode pružanja usluga, ali se u pravu EU diferencirala od slobode pružanja usluga stricto sensu.

Unutarnje tržište EU ostvaruje se mjerama pozitivne i negativne integracije kojima se uklanjaju tržišne prepreke. Izraz pozitivna integracija označava donošenje pravnih pravila prava EU kojima se usklađuju nacionalne norme ili donose zajedničke europske norme. Izraz negativna integracija odnosi se na uklanjanje ili izuzimanje iz primjene, u pravilu, nacionalnih pravnih i faktičnih barijera deregulacijom ili sudskim putem.

3.1. Uklanjanje prepreka ostvarivanju tržišnih sloboda

Prepreke ostvarivanju tržišnih sloboda nalazimo i u sektoru visokog obrazovanja. One mogu ograničavati pristup tržištu temeljem nacionalnih pravnih pravila koja uređuju sustav kvalifikacija, pravilima koja poduzetnicima iz drugih država članica ograničavaju pristup tržištu obavezama poput upisa u nacionalni registar ili propisivanja dodatnih uvjeta za obavljanje djelatnosti (prostor, broj i kompetencije nastavnog osoblja). Na primjer, jednu od mogućih prepreka predstavlja i obaveza nacionalne akreditacije već akreditiranih visokih učilišta, [30] a moguće i monopol nacionalne akreditacijske agencije.

Ostvarivanje neke od tržišnih sloboda može doći u sukob s ostvarivanjem drugih ciljeva i vrednota Europske unije i njenih država članica. Tržišne slobode ponekad utječu na primjenu dobro utvrđenih nacionalnih politika za čije su formiranje i provedbu nadležne države članice. Takav je slučaj sa socijalnom politikom, politikom obrazovanja, politikom zaštite zdravlja i dr. Primjerice, Čl. 9 UFEU propisuje da u stvaranju i provedbi svojih politika Unija mora uzimati u obzir zahtjeve "... koji su vezani uz promicanje visoke razine zaposlenosti, jamstva prikladne socijalne zaštite, borbe protiv socijalne isključivosti, te visoke razine obrazovanja, obuke i zaštite ljudskog zdravlja." Hoće li se neka nacionalna mjera ili politika smatrati nedopuštenom preprekom trgovini ovisi, u konačnoj instanci, o prosudbi Europskog suda. Pri tome će ES odvagnuti interes zaštite društvenog dobra s jedne, i interes zaštite tržišne slobode s druge strane. [31]

Ukoliko neka nacionalna mjera ulazi u doseg neke od normi o tržišnim slobodama, ponaosob čl. 34 (roba), čl. 45 (radnici), 49 (poslovni nastan) ili 56 (usluge) UFEU, tada se ona može primjeniti samo ukoliko je opravdana nekim od razloga navedenih u čl. 52, a to su javni interes, javna sigurnost i  javno zdravlje, koje Europski sud interpretira restriktivno. Uklanjanje nacionalnih prepreka slobodi trgovine neprimjenom nacionalnog prava suprotnog tržišnim slobodama nazivamo negativna integracija.

3.2. Pozitivna integracija

Harmonizacija nacionalnog prava kao instrument pozitivne integracije može biti djelomična ili potpuna. Ove koncepte objasniti ću na primjeru sustava priznanja visokoškolskih kvalifikacija, što uređuje Direktiva 2005/36/EC. [32] Upravo na primjeru te direktive možemo vidjeti kako  Europska unija, uređujući jedan segment unutarnjeg tržišta, smanjuje regulatorni prostor država članica u drugom području regulacije, tj. u području obrazovanja, za što države članice imaju isključivu nadležnost.

(a.) Potpuna harmonizacija provedena je u pogledu sedam sektorski reguliranih profesija: arhitekata, zubnih liječnika, liječnika, farmaceuta, veterinara, medicinskih sestri i primalja. Za te profesije vrijedi potpuna harmonizacija što znači da države članice ne smiju donositi nikakve nacionalne propise kojima bi ograničili njihov pristup tržištu, već ih moraju tretirati jednako kao vlastite građane, a kada je riječ o pravnim osobama, kao vlastite pravne osobe.

(b.) Djelomična harmonizacija u području kvalifikacija provedena je  u odnosu na druge regulirane profesije. Direktiva 2005/36 propisuje minimalne uvjete za priznavanje profesije pri čemu država odredišta može propisivati stroža pravila, ali pri tome mora uzeti u obzir kvalifikacije koje su stečene u drugoj državi članici. [33] Pri tome, Direktiva propisuje razine kvalifikacija, te određuje minimum od tri godine post-sekundarnog obrazovanja kao nužni uvjet za priznavanje visokoškolskih kvalifikacija. [34] Mogući stroži uvjeti pristupa profesiji podvrgnuti su sudbenom nadzoru Europskog suda koji provodi test proporcionalnosti. Kako vidimo, djelomična harmonizacija sama za sebe je mjera pozitivne integracije. Ipak, njen puni potencijal ostvaruje se zajedno s mjerama negativne integracije, (uzajamnog priznanja), odnosno, ukidanja nacionalnih prepreka koje se temelje na nacionalnom sustavu kvalifikacija poduzetnicima i radnicima iz drugih država članica. 

 (c.) Opći sustav priznavanja kvalifikacija temelji se na načelu uzajamnog priznanja i primjenjuje se na sve neregulirane profesije. Pristup obavljanju neregulirane profesije mora biti slobodan temeljem kvalifikacije stečene u državi porijekla.

Važno je naglasiti da sustav potpune harmonizacije ne isključuje primjenu općeg sustava priznavanja kvalifikacija. Države članice ne mogu uvoditi nove razine kvalifikacija koje bi otežale pristup nacionalnom tržištu. Primjerice, iako je profesija farmaceuta u potpunosti harmonizirana, španjolsko pravo uvelo je posebnu kategoriju bolničkih farmaceuta, te za obavljanje te specijalizacije propisalo posebne uvjete. Europski sud zaključio je da je riječ o reguliranoj profesiji, te da je situacija u dosegu direktive 89/48 (koja je prethodila direktivi 2005/36). Sukladno tome,  Španjolska je morala uzeti u obzir kvalifikaciju (farmaceuta) stečenu u drugim državama članicama, te je uvodeći dodatne zahtjeve povrijedila pravo EU.

3.3. Negativna integracija i opravdanje nacionalnih mjera

Države članice formiraju nacionalne politike obrazovanja te ih provode donošenjem nacionalnih mjera. Ciljevi takvih mjera mogu biti različiti, primjerice, osiguranje kvalitete obrazovanja, ostvarivanje ciljeva socijalne zaštite, i slično. Bez obzira na činjenicu da predstavljaju sredstvo za ostvarivanje nacionalne politike visokog obrazovanja, neke od tih mjera ulaze u doseg pravnih pravila EU o tržišnim slobodama, te predstavljaju prepreku za ostvarivanje unutarnjeg tržišta. Zakonitost takvih nacionalnih mjera u odnosu na primarno i sekundarno pravo EU prosuđuje Europski sud.

Primjerice, u primjeni općeg sustava priznavanja kvalifikacija države članice zadržavaju pravo propisivanja najniže razine kvalifikacija, kako bi se osigurala kvaliteta usluga. Međutim, takvi nacionalni zahtjevi moraju biti u skladu s Čl. 45 i 49 UFEU, te država ne smije zahtijevati od državljana drugih država članica da iznova stječu kvalifikacije koje su oni već prethodno stekli u nekoj drugoj državi.

Pri ocjeni zakonitosti nacionalnih mjera koje propisuju takve dodatne uvjete  primjenjuje se test proporcionalnosti. U pogledu priznavanja kvalifikacija relevantna je presuda Europskog suda u predmetu Gebhard prema kojoj se nacionalne mjere koje otežavaju ili čine manje atraktivnim korištenje nekom od temeljnih tržišnih sloboda moraju (i.)  primjenjivati bez diskriminacije; (ii.) moraju biti opravdane imperativnim razlozima javnog interesa; (iii.) moraju biti prikladne za ostvarivanje regulatornog cilja kojemu teže, konzistentne i sistematične [35] te (iv.) ne smiju biti strože od onoga što je nužno da bi se taj cilj ostvario.  [36]

3.4. Primjeri administrativnih prepreka

Na izloženi način Europska komisija i Europski sud ocjenjuju administrativne prepreke ostvarivanju tržišnih sloboda na unutarnjem tržištu. Isto vrijedi i u području visokog obrazovanja. na ovome mjestu iznosim nekoliko primjera iz drugih država članica koji su jednako tako relevantni i za Hrvatsku.

Primjer 1 – Italija

U praksi Europskog suda nalazimo slučaj gdje je talijansko Ministarstvo vanjskih poslova, posebnim cirkularom (br. 442 od 30. travnja 1997. godine) propisalo da studiji koji su djelomično izvođeni u Italiji od strane stranih sveučilišta, mogu biti predmetom priznavanja kvalifikacija ukoliko su popraćeni ovjerom talijanskog diplomatskog predstavništva u državi gdje je visoko učilište akreditirano, kojime se dokazuje da je osoba koja priznavanje traži čitavo trajanje studija provela u toj državi.  Na taj je način onemogućeno priznavanje kvalifikacija u slučajevima da su studenti nastavu koju u Italiji organizira sveučilište neke druge države članice pohađali u Italiji. Europski sud našao je takvo nacionalno pravo i praksu suprotnim Čl. 49 UFEU (tada 43 UEZ) kojime se jamči sloboda poslovnog nastana. [37] Učinak ove presude ES je u tome da države članice ne smiju ograničavati visokoškolske institucije koje su uredno akreditirane u drugoj državi članici da organiziraju i izvode nastavu u Italiji i uspješnim studentima, temeljem takve akreditacije dodjeljuju diplome.

Primjer 2 - Grčka

Na dan 27. siječnja 2011. Europska komisija uputila je Grčkoj formalnu notu [38] kojom je zatražila da osigura da se  njena pravna pravila o poslovnom nastanu i poslovanju privatnih visokoškolskih institucija usklade s pravilima EU o slobodi poslovnog nastana i slobodi primanja usluga.  [39] Komisija smatra da grčko pravo zahtjeva od takvih institucija podvrgavanje posebnom postupku izdavanja dopusnice kako bi mogli obavljati svoju djelatnost u Grčkoj. Pojedine obaveze propisane postupkom izdavanja dopusnice su suprotni, smatra Komisija, pravu EU, posebice, obaveza polaganja jamstva u iznosu od 500.000 €, kako bi se studentima mogao izvršiti povrat školarine u slučaju da institucija prestane s radom.

Drugo, Komisija smatra da grčko pravo propisuje nedopuštene prepreke za pružanje usluga visokog obrazovanja propisujući minimalne akademske uvjete koje moraju ispunjavati nastavnici koji predaju u okviru programa koji su akreditirani u nekoj drugoj državi članici, te propisi koji obvezuju takve nastavnike da se registriraju u Grčkom registru nastavnika u centrima post-sekundarnog obrazovanja. Takva pravna pravila zadiru u područje regulacije koje pripada državi članici porijekla usluge, odnosno državi članici u kojoj se nalazi institucija koja dodjeljuje diplomu.

Prema shvaćanju Komisije, grčko pravo ograničava pružanje usluga privatnog obrazovanja davateljima usluga koji već imaju poslovni nastan u Grčkoj, kao i onima iz drugih država članica koji ga ondje tek žele ostvariti. Grčko pravo također ograničava slobodu pružanja usluga u okviru obrazovnih franšiza, t.j. visokoškolskog obrazovanja koje se izvodi u Grčkoj od strane institucija i u okviru programa akreditiranih u drugim državama članicama. Sve to zajedno ima negativni učinak na tržišnu utakmicu na tržištu obrazovnih usluga, te ograničava mogućnost izbora grčkim studentima.

Shvaćanje Europske komisije temelji se na dobro utvrđenoj praksi Europskog suda prema kojoj se sloboda pružanja usluga i sloboda poslovnog nastana smije ograničiti nacionalnim pravom samo ukoliko nacionalne norme imaju legitimni cilj, te ukoliko su su jednako primjenjive na domaće i strane usluge i poduzetnike, te ukoliko su prikladne i nužne (test proporcionalnosti). Legitimni cilj određen je Čl. 52 UFEU, te mora biti u funkciji zaštite javnog interesa, javne sigurnosti i javnog zdravlja (engl.: public policy, public security and public health), pri čemu se navedeni razlozi isključenja protupravnosti interpretiraju restriktivno. U konkretnom području, legitimnim regulatornim ciljem smatra se visoka razina kvalitete obrazovanja. Naravno, interes osiguravanja visoke kvalitete obrazovanja podvrgnut je testu proporcionalnosti, [40] a država članica odredišta usluge visokog obrazovanja mora uzeti u obzir jamstva kvalitete koja su osigurana u državi porijekla usluge, t.j. države u kojoj je davatelj usluge akreditiran. [41]

4. Normativni zahtjevi prava EU i hrvatsko pravo

Pravo EU pred nacionalnog zakonodavca postavlja posve konkretne normativne zahtjeve koji se mogu sistematizirati na slijedeći način.

a.     u području regulatornih nadležnosti država članica, u koje se ubraja i pravno uređenje sustava visokog obrazovanja i obavljanje aktivnosti koje se mogu smatrati ne-ekonomskim uslugama od općeg interesa,  države članice ne smiju kršiti opća načela prava EU poput zabrane diskriminacije;

b.     u području u kojemu EU ima regulatornu nadležnost, poput priznavanja stručnih kvalifikacija, države članice također imaju obavezu navedenu ad a. te, dodatno, moraju svoje sustave obrazovanja ustrojiti na način da nacionalno pravo ne otežava i ne čini manje atraktivnim [42] uživanje neke od tržišnih sloboda.

Kako smo pokazali, nacionalno pravo koje je suspektno iz perspektive tržišnih sloboda uključuje, ali nije ograničeno na, obaveze registracije sveučilišnih nastavnika u posebne upisnike, obaveze uplate visokih novčanih depozita kao jamstvo u slučaju prekida djelatnosti, obaveze posjedovanja posebnih kvalifikacija za nastavnike na privatnim institucijama visokog obrazovanja, otežavanje ili zabrana priznavanja kvalifikacija stečenih u državi primateljici kada institucija koja ih dodjeljuje ima poslovni nastan u drugoj državi članici, i drugo.

Sve takve i slične norme nacionalnog prava koje otežavaju ili čine manje atraktivnim uživanje neke od tržišnih sloboda mogu biti opravdane razlozima zaštite javnog interesa, javne sigurnosti i javnog zdravlja, ali su ta opravdanja podvrgnuta sudbenom nadzoru Europskog suda koji ih interpretira restriktivno. Tržišne slobode ograničavaju države članice kada donose propise koji se primjenjuju na privatne visokoškolske institucije, ali isto vrijedi i za javna sveučilišta u mjeri u kojoj se njihova djelatnost može definirati kao usluga koja se nudi na tržištu uz određenu novčanu naknadu.

U opisanom svjetlu razmotriti ćemo usklađenost hrvatskog pravnog uređenja visokog obrazovanja s pravom Europske unije. Izlaganje će se ograničiti na tri točke. U prvoj ću ukazati na suprotnost pravu EU hrvatskog pravnog uređenja profesionalnih kvalifikacija, u drugome ću sugerirati da se isti prigovori vezani uz slobodu pružanja usluga i poslovnog nastana koje Europska komisija upućuje Grčkoj, jednako tako mogu uputiti Hrvatskoj, a u trećoj ću ukazati na probleme koje pred hrvatski sustav visokog obrazovanja postavlja pravo građanstva EU, t.j. zabrana diskriminacije temeljem državljanstva.

4.1. Profesionalne kvalifikacije

Različitost nacionalnih sustava profesionalnih kvalifikacija može predstavljati prepreku slobodi pružanja usluga, slobodi poslovnog nastana i slobodi kretanja radnika. U Europskoj uniji, pravno uređenje kvalifikacija dio je prava unutarnjeg tržišta i teži njegovoj integraciji putem mjera pozitivne i negativne integracije. Glavni instrument pozitivne integracije u tom području danas je gore spomenuta Direktiva 2005/36/EC koja se primjenjuje na čitav Europski ekonomski prostor.

Razina kvalifikacije može se izraziti na više načina. Bolonjskom deklaracijom uvedena su 3 ciklusa visokoškolsog obrazovanja (engl. undergraduate, graduate i postgraduate) što se izražava formulom 3+2+3 ili 4+1+3. Međutim, Direktiva 2005/36/EC, nastavno na ranije direktive koje su uređivale isto pravno gradivo, koristi se terminologijom starijom od Bolonjske deklaracije te u Čl. 11, između ostaloga, razlikuje postsekundarno obrazovanje trajanja od najmanje tri a ne više od četiri godine i postsekundarno obrazovanje trajanja od najmanje četiri godine. Ovime su određene razine kvalifikacija i njihov obujam, [43] kao minimalni uvjet za prekograničnu mobilnost.

Kako stoji u tč. 13 preambule Direktive, sustavi nacionalnog obrazovanja grupirani su u različite razine. Te razine služe jedino u svrhu primjene općeg sustava priznanja i ne utječu na nacionalnu strukturu obrazovanja, niti na regulatornu nadležnost država u tom području. To znači, da iz Direktive ne proizlazi nikakva obaveza uvođenja sustava 3+2+3 ili 4+1+3, već samo da se osobe koje su stekle odgovarajuću razinu visokoškolskog obrazovanja mogu koristiti pravima zajamčenim Direktivom. Ipak, navedeni sustav posredno utječe na nacionalnu obrazovnu politiku budući da državljanima drugih država članica otvara tržište rada pod uvjetima koji mogu biti manje strogi od onih koji se traže u okviru nacionalnog sustava. Primjerice, osoba iz neke države članice, koja je stekla tri godine visokoškolskog obrazovanja, imati će jednaku mogućnost pristupa tržištu kao i osoba koja se u državi članici odredišta morala obrazovati četiri godine. U tome Direktiva stvara situaciju u kojoj već trogodišnji, a u svakom slučaju četverogodišnji, sveučilišni studij vodi stjecanju pune kvalifikacije kao preduvjetu za međudržavnu mobilnost radnika, usluga i poslovnog nastana.

Prva, i vjerovanto jedna od najdalekosežnijih suprotnosti hrvatskog prava pravu EU proizlazi iz činjenice da se u čitavom području regulacije, počevši od 2003. godine, do najnovijih zakonskih nacrta, provodi koherentna politika prema kojoj se, između ostaloga, potpuna kvalifikacija, za sve profesije, stječe nakon pet godina visokoškolskog obrazovanja, te se ona izjednačava s ranijom četverogodišnjom kvalifikacijom. Kako sam već pojasnio na drugom mjestu, takvo rješenje otežava pristup  tržištu rada i usluga za studente koji su kvalifikaciju stekli na hrvatskim visokoškolskim institucijama, budući da je za stjecanje pune kvalifikacije i pristup tržištu EU dovoljno tri, a maksimalno četiri nominalne godine visokoškolskog obrazovanja. U tom kontekstu svi nacionalni propisi koji će od državljana država članica koji su stekli potrebne trogodišnje ili četverogodišnje kvalifikacije zahtijevati ispunjavanje posebnih uvjeta (primjerice petogodišnje obrazovanje i titulu magistra struke) biti suspektni iz perspektive općeg sustava priznanja kvalifikacija. Rečeno vrijedi jednako i za javne i za privatne visokoškolske institucije, budući da su i jedne i druge podvrgnute istom nacionalnom kvalifikacijskom okviru.

Na činjenicu da je Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o znanstvenoj djelatnosti  i visokom obrazovanju iz srpnja 2004. godine [44] nekadašnje četverogodišnje sveučilišne studije izjednačio s petogodišnjim magistarskim (tzv. diplomskim) studijima već sam ukazivao ranije. [45] Time je ne samo falsificiran jedan od ciljeva Bolonjske deklaracije, [46] već i stvorena prepreka slobodi kretanja radnika, pružanja usluga i poslovnog nastana. Isti je politički izbor ugrađen u Čl. 14. Zakona o akademskim i stručnim nazivima i akademskom stupnju [47] koji u stavku 2. propisuje:

"Stručni naziv i akademski stupanj stečen prema propisima koji su bili na snazi prije stupanja na snagu Zakona o znanstvenoj djelatnosti i visokom obrazovanju (»Narodne novine«, br. 123/03.), u smislu prava koja iz toga proizlaze, izjednačen je s odgovarajućim akademskim ili stručnim nazivom ili akademskim stupnjem utvrđenim ovim Zakonom."

Isti članak u stavku 3. izjednačava četverogodišnji studij s petogodišnjim magistarskim studijem:

"Stručni naziv stečen završetkom: sveučilišnoga dodiplomskog studija, čijim završetkom se stječe visoka stručna sprema (VSS), izjednačen je s akademskim nazivom magistar odnosno magistra uz naznaku struke ili magistar inženjer, odnosno magistra inženjerka uz naznaku struke ili doktor, odnosno doktorica uz naznaku struke, sukladno članku 4. ovoga Zakona"

Ovu koherentnu politiku Ministarstvo dovršava člankom 28 Nacrta prijedloga Zakona o visokom obrazovanju koji u stavku 2. propisuje da "Prijediplomski studij osposobljava studente za stručni rad i zapošljavanje na određenim stručnim poslovima srednje složenosti (naglasio S.R.), odnosno za diplomski studij." Rečeno je u izravnoj suprotnosti s Direktivom 2005/36/EC, budući da zatvara tržište rada i ograničava slobodu pružanja usluga za osobe koje su kvalifikacije stekle na trogodišnjim sveučilišnim studijima u nekoj od država članica EU.

Ovakvo uređenje profesionalnih kvalifikacija stvara prepreke za uživanje tržišnih sloboda, ali istovremeno uvjetuje rad sveučilišta, kako javnih, tako i privatnih, budući da ih zakonski prisiljava da svoje akademske programe prilagode kvalifikacijskom okviru koji otežava primjenu direktive i korištenje tržišnih sloboda čini manje atraktivnim. Takve se prepreke odnose i na javna i na privatna visoka učilišta, budući da zakonski okvir između njih u ovom aspektu ne čini nikakvu razliku.

4.2. Sloboda pružanja usluga i poslovnog nastana

Primjena slobode pružanja usluga i slobode poslovnog nastana u području visokog obrazovanja otvara nekoliko važnih pitanja. Može li država članica zabraniti ili ograničiti osnivanje privatnih visokoškolskih institucija pozivajući se na isključivu nadležnost u području obrazovanja koju joj dodjeljuje TFEU? Može li privatne visokoškolske institucije podvrgnuti istom pravnom režimu kao javne? Može li zabraniti ili ograničiti rad visokoškolskih institucija iz drugih država članica? U kojoj je mjeri država članica, kada uređuje tu problematiku izuzeta od prava EU koje uređuje unutarnje tržište?

Zabrana i ograničenje rada privatnih visokoškolskih institucija

Zabrane koje u potpunosti isključuju privatni sektor iz određene ekonomske aktivnosti u Europskoj su uniji rijetke. Ipak, moguće je naći dva primjera, jedan koji se odnosi na ekonomske i drugi koji se odnosi na ne-ekonomske usluge od općeg interesa.

Primjer vezan uz ekonomske usluge od općeg interesa nalazimo u švedskom pravu koje je propisivalo da maloprodaju medicinskih proizvoda može obavljati isključivo država ili pravne osobe u kojima država ima odlučujući utjecaj. Svrha propisa bila je osiguravanje visoke razine sigurnosti medicinskih proizvoda. Situacija ulazi u doseg odredaba TFEU o slobodi kretanja dobara. Te su norme bile predmetom interpretacije ES u predmetu Hanner. [48] Iz okolnosti slučaja vidljivo je da švedska vlada ističe kako je takav prodajni režim opravdan činjenicom da je riječ o usluzi od općeg ekonomskog interesa u smislu čl. 106(2) UFEU. Europski sud našao je da takav prodajni režim predstavlja državni monopol komercijalnog karaktera koji je zabranjen čl. 37 UFEU.  Riječima ES, svrha je Čl. 37 pomiriti javni interes koji se štiti uspostavom takvog državnog monopola, sa zahtjevima funkcioniranja zajedničkog tržišta. Sukladno tome, prepreke trgovini ne smiju biti veće od onih koje su inherentne takvoj vrsti monopola. Oni će biti suprotni pravu EU ukolilo stavljaju u nepovoljniji pravni ili faktični položaj, robu iz drugih država članica u odnosu na domaću robu. [49] Pozivajući se na svoju raniju praksu ES je ponovio da, kada propisuju zaštitu javnog interesa takvom vrstom državnog monopola, države članice moraju osigurati primjenu kriterija "…koji su neovisni o porijeklu proizvoda, te koji moraju biti transparentni i propisivati obavezu obrazloženja odluka i neovisni postupak vanjskog nadzora."  [50]

U pogledu čl. 106(2), odnosno, iznimke usluga od općeg interesa, Europski sud smatra da se na njega može pozivati samo ukoliko to ne utječe na interese Unije, te da se uopće nije moguće pozivati na tu iznimku ukoliko ne postoji sustav koji isključuje diskriminaciju proizvoda iz drugih država članica. [51]

Koliko je slučaj Hanner relevantan za sektor visokog obrazovanja? U dijelu u kojemu visoko obrazovanje obavlja ne-ekonomske usluge općeg značaja, ne možemo govoriti o primjeni tržišnih sloboda. Međutim, u dijelu u kojemu se visoko obrazovanje može smatrati uslugom od općeg ekonomskog interesa, situacija nije bitno različita od one u predmetu Hanner.  I državni monopoli komercijalnog karaktera, kada su dopušteni, i ne-ekonomske usluge od općeg interesa služe promicanju legitimnog cilja, primjerice osiguranju visoke razine zaštite zdravlja ili visoke kvalitete obrazovanja. Država može ograničiti obavljanje određene aktivnosti i isključiti iz nje privatni sektor, međutim, to može učiniti samo uz primjenu kriterija koji isključuju diskriminaciju robe iz drugih država članica.

Vrijedi li isto za druge tržišne slobode? Smatram da je odgovor pozitivan. U pravilu, zbog činjenice da je sloboda pružanja usluga podredna slobodi poslovnog nastana, te zbog naravi djelatnosti visokog obrazovanja za čije je obavljanje potrebno duže vremensko razdoblje, odgovor na pitanje, može li država ograničiti osnivanje privatnih visokoškolskih institucija, moramo potražiti u okviru slobode poslovnog nastana. Naime, prema dobro utvrđenoj praksi ES, koncept poslovnog nastana obuhvaća pravo "... sudjelovanja, na stabilnoj i trajnoj osnovi, u ekonomskom životu države članice različite od države porijekla." [52]

Primjer vezan uz ne-ekonomske usluge od općeg interesa nalazimo u području osnovnog obaveznog osiguranja, a zanimljiv je i u kontekstu visokog obrazovanja. Riječ je njemačkom nepriznavanju osnovnog obaveznog obrazovanja izvan državnih škola, u konkretnom slučaju kod kuće. Njemačka je jedina država članica koja ne priznaje kućno, dakle izvaninstitucionalno, obrazovanje, a posljedica toga je da se djeca osnovnoškolske dobi prisiljavaju pohađati državne osnovne škole. [53] Prema shvaćanju Europske komisije izraženom u očitovanju na peticiju, u pravu EU ne postoji ništa što bi obvezivalo državu članicu da prihvati kućno izvaninstitucionalno obrazovanje kao zamjenu za obavezno državno obrazovanje, budući da u tom području ne postoji nadležnost EU i da države članice uživaju autonomiju. Međutim, potrebno je učiniti razliku između obaveznog obrazovanja i neobaveznoga, u što se ubraja visokoškolsko obrazovanje. U slučaju nepriznavanja kućnog obrazovanja u Njemačkoj, riječ nije o njegovoj zabrani, budući da bi takvo što zadiralo u temeljna ljudska prava. Riječ je o činjenici da Njemačka, s jedne strane, takvoj vrsti obrazovanja ne pripisuje pravne učinke, a s druge strane, koristeći se svojom nadležnošću, u potpunosti uređuje sektor obaveznog obrazovanja, te primjenjuje pravnu prisilu za one koji takvo obrazovanje izbjegavaju. Takvo što nije moguće u sektorima obrazovanja koji nisu obavezni. Čak ukoliko bi država članica u potpunosti isključila mogućnost osnivanja privatnih visokoškolskih institucija, kako vidimo iz predmeta Neri, to ne bi moglo spriječiti visokoškolske institucije iz drugih država članica da se koriste slobodom poslovnog nastana u toj državi.

Ograničenja poslovnog nastana visokoškolskih institucija u hrvatskom pravu

Na prvi pogled u hrvatskom pravnom sustavu ne postoje pravne zapreke koje bi sprečavale visokoškolske institucije iz Europske unije, akreditirane u jednoj od država članica EU,  da u Hrvatskoj ostvare poslovni nastan u smislu TFEU i na stabilnoj i trajnoj osnovi pružaju naplatnu uslugu visokog obrazovanja. Takve institucije bile bi podvrgnute hrvatskim propisima koji se primjenjuju na sveučilišta samo u mjeri u kojoj zaštita legitimnog interesa već nije realizirana u državi njihova porijekla. One bi mogle izvoditi nastavu, održavati ispite i podjeljivati diplome o stečenim kvalifikacijama,  pod uvjetom da posluju u skladu s pravom države u kojoj su osnovana. Hrvatski propisi na njih bi se primjenjivali samo u mjeri u kojoj su nediskriminatorni i u mjeri u kojoj štite interese koji nisu već prethodno zaštićeni u državi porijekla. Da je tome tako potvrđuje i pravno shvaćanje Europskog suda izraženo u citiranom predmetu Neri. [54] Sveučilište akreditirano u Ujedinjenom kraljevstvu može se koristiti slobodom poslovnog nastana, odnosno, izvoditi nastavu i podjeljivati diplome o stečenim kvalifikacijama, za nastavu koja je u potpunosti održana u Italiji, za studente koji su dijelom ili u potpunosti talijanski državljani, a Italija je takve diplome obavezna priznati.

Čini se da je takva mogućnost u potpunosti promakla autorima hrvatskih propisa u području visokog obrazovanja, te nije isključeno da će, kada se takvi slučajevi pojave, doći do naknadne reakcije u vidu prihvaćanja nacionalnih mjera koje idu za ograničenjem ili zabranom takve vrste djelatnosti.

Glavna prepreka ostvarivanju poslovnog nastana visokoškolskih institucija u hrvatskoj otklonjena je izmjenom Zakona o ustanovama iz 2008. godine. Izmjene su omogućile osnivanje ustanova općenito, pa tako i u obrazovanju i znanosti, i stranim fizičkim i pravnim osobama. [55]

Ipak, i nakon što je navedena prepreka otklonjena, promatrajući postojeće stanje prava u Hrvatskoj možemo reći da određene restrikcije slobodi poslovnog nastana postoje. One proizlaze, primjerice, iz postupka izdavanja dopusnice visokoškolskim institucijama koje imaju poslovni nastan u Hrvatskoj i njihovim programima. Dvije su odredbe suspektne.

Prva, sadržana u Čl. 7 i 8 Pravilnika o sadržaju dopusnice, [56] gdje se propisuje da je nužan uvjet za institucionalnu akreditaciju zaključivanje ugovora "… s već postojećim visokim učilištem o zajedničkom izvođenju studijskog programa koji ima dopusnicu." Nakon dvije godine izvođenja zajedničkog programa, postojeće visoko učilište izdaje potvrdu (Čl. 11) kojom se potvrđuje ispunjenje uvjeta iz ugovora. Drugim riječima, kontrola pristupa tržištu usluga visokog obrazovanja dodjeljena je instituciji koja može biti izravna konkurencija novoj visokoškolskoj instituciji. Pravilnik ničime ne daje naslutiti da se primjenjuje i na strane visokoškolske institucije. Štoviše, izraz "dopusnica" valja interpretirati u smislu Čl. 2(10) Zakona o osiguravanju kvalitete u znanosti i visokom obrazovanju [57] koji je definira kao "upravni akt kojeg donosi Ministarstvo na temelju provedenog postupka vrednovanja...". Iz rečenoga je vidljivo da će takav ugovor biti moguće zaključiti samo s visokoškolskim institucijama iz Hrvatske, što ovu mjeru čini nejednako primjenjivom, a time i suprotnom pravu EU. Temeljem prava EU, takve mjere, koje se nejednako primjenjuju na domaće i strane gospodarske subjekte, uglavnom [58] nije moguće opravdati. U svakom slučaju, takva mjera ograničava pristup tržištu svima koji takav ugovor zaključuju sa stranim visokoškolskim institucijama. Čak ukoliko bi se navedena mjera pokušala opravdati konceptom, ne-ekonomske usluge od općeg interesa, sukladno shvaćanju ES izraženom u gore raspravljenom predmetu Hanner, ovdje ne bi bio ispunjen uvjet zabrane diskriminacije usluga iz drugih država članica.

Druga suspektna odredba Pravilnika, sadržana u Čl. 2(2), propisuje da je za osnivanje privatnih veleučilišta ili visokih škola potrebna je bankarska garancija o osiguranim sredstvima za početak obavljanja djelatnosti te nastavak i završetak studija u slučaju prestanka rada ili prestanka izvođenja određenog studijskog programa u korist postojećeg visokog učilišta s kojim ima sklopljen ranije opisani ugovor. Nemoguće je ne primjetiti da je zbog slične odredbe Europska komisija uputila formalnu notu Grčkoj tražeći od nje izričito da ukloni tu prepreku. Hrvatska odredba ne specificira iznos bankarske garancije, ali je iz odredbe jasno da taj iznos mora biti ugovoren s "postojećim visokim učilištem", riječju, s izravnim konkurentom na tržištu obrazovnih usluga.

Pozivajući se na formalnu notu Europske komisije možemo zapaziti i stav Komisije da propisivanje minimalnih akademskih uvjeta za nastavnike koji u Grčkoj predaju na institucijama akreditiranim u drugoj državi članici, te njihovu obavezu upisa u registar nastavnika. Nacrt prijedloga Zakona o visokom obrazovanju također propisuje minimalne uvjete za izbor na radna mjesta, a primjenjuje se, bez razlike, na javne i privatne institucije visokog obrazovanja. Pri tome, poput grčkih propisa, ne uzima u obzir uvjete koje su takvi nastavnici ispunili u nekoj drugoj državi članici. [59] Ovime se ograničava ne samo sloboda pružanja usluga takvim osobama, već i privatnim institucijama visokoškolskog obrazovanja koje su već prisutne ili tek žele biti prisutne na hrvatskom tržištu.

Isti restriktivni potencijal ima i obaveza upisa u registar sveučilišnih nastavnika, odnosno, u Hrvatskoj u Upisnik znanstvenika. [60] Kako propisuje relevantni Pravilnik, u njega se upisuju znanstvenici izabrani u znanstvena zvanja znanstvenog suradnika, višega znanstvenog suradnika i znanstvenog savjetnika, te  nastavnici izabrani u znanstveno-nastavna zvanja ili umjet­ničko-nastavna zvanja docenta, izvanrednog profesora i redovitog profesora. Članak 9 propisuje, čak i nakon izmjena od 1. srpnja 2010. godine, [61] da se obavezno prilaže dokaz o hrvatskom državljanstvu, što je suprotno pravu EU, ali i bez toga Pravilnik je sročen na način da uvjete mogu ispuniti samo hrvatski državljani.

4.3. Jamstva temeljem prava građanstva EU

Izvan dosega tržišnih sloboda, nacionalno pravo može također ograničavati prava koja se izvode iz građanstva EU, posebice prava studenata da ostvaruju mobilnost između država članica i pristup visokom obrazovanju. U mjere koje su suspektne iz perspektive prava građanstva EU ubraja se, primjerice,  propisivanje upisnih kvota za studente. [62]

U predmetu 42/87 Commission v Belgium [63] postavilo se pitanje sukladnosti s pravom EU belgijskog prava koje studentima iz drugih država članica ograničava upis bez plaćanja studija na 2% ukupnog broja studentata. Europski sud nije imao problema zaključiti da  je u tom slučaju riječ o zabranjenoj diskriminaciji temeljem državljanstva.

U predmetu C-147/03 Commission v Austria, radilo se o normi austrijskog prava koja je upis na studij medicine uvjetovala ispunjavanjem uvjeta za upis na isti studij u državi gdje je student završio srednju školu. Ta mjera bila je rezultat povećanog interesa njemačkih kandidata za studij medicine u Austriji, budući da u Njemačkoj nisu ispunjavali uvjete za upis. Mjera je bila jednako primjenjiva na austrijske državljane i državljane drugih država članica. Ipak, ES zauzeo je shvaćanje da, usprkos tome, austrijsko pravo stavlja nositelje diploma sekundarnog obrazovanja stečenih izvan Austrije u nepovoljniji položaj, budući da ne mogu ostvariti pristup austrijskom visokom obrazovanju pod jednakim uvjetima kao nositelji austrijskih diploma. [64] Taj se zaključak temelji na pretpostavci da potencijalni studenti iz drugih država članica, temeljem prava građanstva Unije uživaju pravo na jednako postupanje. [65]

U novijem predmetu Bressol, radilo se o belgijskom zakonodavstvu koje neograničeni  upis i besplatni studij medicine omogućuje studentima koji imaju prebivalište u Belgiji, bez obzira na državljanstvo. Takvo rješenje, prema shvaćanju ES, predstavlja indirektnu diskriminaciju, budući da će taj uvjet lakše moći ispuniti belgijski državljani. Opravdanje koje je za navedenu mjeru isticala belgijska vlada, a podržala austrijska, bilo je osiguranje visoke razine kvalitete obrazovanja.  Europski sud pozvao se na Čl. 18 (zabrana diskriminacije temeljem državljanstva) i 21 UFEU (europsko građanstvo) te zauzeo shvaćanje da bi takva restrikcija mogla biti opravdana isključivo iz razloga zaštite javnog zdravlja, odnosno, ukoliko bi zbog nedovoljnog broja lokalnih liječnika prouzročenog velikim brojem nerezidentnih studenata došlo do poremećaja u pružanju zdravstvenih usluga. [66]

Ukratko, pravo EU u pogledu upisa na visoka učilišta, jasno propisuje zabranu izravne diskriminacije (Čl. 18 i 21 UFEU). Indirektna diskriminacija može se opravdati, ali na moguća opravdanja ES gleda izrazito restriktivno. Sve to može stvoriti dodatni financijski pritisak, posebice u slučajevima kada studenti dolaze iz država članica u kojima studenti dobro govore ili razumiju jezik poduke.

Kako vidimo iz gore navedenih predmeta Commission v. Austria i Bressol, zabrana diskriminacije temeljem državljanstva odnosi se i na nacionalne politike upisa na visokoškolske institucije koje, u slučaju da su  indirektno diskriminatorne, moraju biti opravdane osobito važnim razlozima javnog interesa, a u tom području ES provodi strogi sudbeni nadzor.

5. Zaključak - Brodovi u noći

Pravo Europske unije, temeljem Čl. 165 UFEU, ostavlja državama članicama isključivu nadležnost za uređenje ustrojstva i sadržaja njihovih sustava obrazovanja. Međutim, kada se koriste tom nadležnošću države ne smiju kršiti temeljna načela prava EU, a niti temeljne tržišne slobode. U prvom slučaju, uopće nije moguće opravdati nacionalne propise koji bi bili suprotni temeljnim načelima EU, [67] dok ih je u drugom slučaju moguće opravdati, ali samo temeljem osobito važnih razloga javnog interesa, i to ukoliko nisu diskriminatorne. [68] Opisana negativna nadležnost Europske unije, odnosno, svojstvo prava EU, da ima prekluzivne učinke na primjenu nacionalnog prava, čak i u područjima u kojima države članice imaju isključivu nadležnost, znatno ograničava regulatornu autonomiju država članica  kada pravno uređuju svoje nacionalne sustave visokog obrazovanja. Time se ne ograničava nadležnost država članica u području obrazovanja, ali se naglašava da niti taj sektor nije izuzet od primjene općih načela prava EU i tržišnih sloboda.

Reforma hrvatskog sustava visokog obrazovanja provodi se kontinuirano od 2003. godine. Kao glavnu vodilju reformskog procesa Ministarstvo znanosti obrazovanja i športa navodi "usklađivanje s europskim standardima." U tom kontekstu doneseni su (i kasnije mijenjani) propisi koji uređuju znanost i visoko obrazovanje, priznavanje visokoškolskih kvalifikacija, [69] osiguranje kvalitete, uključujući i sustav akreditacije visokoškolskih institucija i programa, akademski i stručni nazivi, [70]  te djelomično, hrvatski kvalifikacijski okvir. [71] Ovome valja pridodati paket novog zakonodavstva u pripremi, kojime se uređuje znanost, visoko obrazovanje i rad sveučilišta. [72]

Glavne odrednice usklađivanja hrvatskog sustava visokog obrazovanja s pravnom stečevinom EU iznesene su u dokumentu pod nazivom "Izvješće o analitičkom pregledu Hrvatska, Poglavlje 26. – Obrazovanje i kultura" dostupnom na stranicama Ministarstva znanosti obrazovanja i športa. [73] Potpuno razumljivo, analitički pregled uopće ne spominje problematiku tržišnih sloboda, već se fokusira na sudjelovanje Hrvatske u programima Europske unije, suradnju u području politika EU, te jačanje institucionalnog kapaciteta. Isto tako, niti jedan od gore navedenih propisa izravno ne referira na tržišne slobode, niti ih uzima kao relevantne. Kako sam naglasio na početku izlaganja, opisano sljepilo na zahtjeve unutarnjeg tržišta EU dovodi čitav zakonodavni okvir visokog obrazovanja u stvarni ili potencijalni sukob s njenom pravnom stečevinom. Neke elemente te suprotnosti moguće je prepoznati temeljem iskustva drugih država članica dok su neki izvorno hrvatski.

Moguće je zaključiti da se reforma hrvatskog sustava visokog obrazovanja već godinama odvija u odsustvu ikakve spoznaje o pravu unutarnjeg tržišta EU i o slobodama koje pojedinci i institucije visokoškolskog obrazovanja ondje uživaju. Ukupni zakonodavni okvir visokog obrazovanja izuzetno je etatiziran, što samo po sebi nije nužno suprotno pravu EU. Međutim, ono što jest suprotno je sveprisutna tendencija podvrgavanja dijela aktivnosti visokog obrazovanja koje se ne mogu smatrati ne-ekonomskom uslugom od općeg interesa istim pravnim pravilima koja se primjenjuju na od države kontrolirani sektor, pa čak i stavljanje tržišnog dijela sektora u nepovoljniji položaj. O tome, primjerice, svjedoče pravila o institucionalnoj akreditaciji. Komparativno gledano, u Europi osam država (Danska, Irska, Cipar, Latvija, Austrija, Rumunjska, Slovenija i Ujedinjeno Kraljevstvo), omogućuju, bez restrikcija, oblike privatnog financiranja koji čine aktivnosti visokoškolskih institucija uslugom u smislu Čl. 57 UFEU. Samo dvije države (Nizozemska i Švedska) od analiziranih 30 ne dopuštaju visokoškolskim institucijama financiranje putem naknada za pružene usluge. Svega pet država ne dopušta im osnivanje komercijalnih poduzeća. [74] Ovi podaci ukazuju da veliki dio aktivnosti visokog obrazovanja ulazi u definiciju tržišnih sloboda, da će se njihove usluge i poslovni nastan kretati preko državnih granica,  te da je tu činjenicu potrebno priznati prilikom donošenja nacionalnih propisa kako bi se izbjegle nezakonite restrikcije tržišnih sloboda.

Usprkos tome, reforma visokog obrazovanja u Hrvatskoj provodi se u odsustvu ikakvog senzibiliteta za mjere koje ograničavaju slobodu poslovnog nastana, slobodu pružanja usluga i slobodu kretanja radnika na zajedničkom tržištu a vjerovatno i bez spoznaje da takve mjere uopće postoje. Sustavna analiza takvih mjera, znanjem autora, nije nikada provedena. Već je na prvi pogled uočljivo da restriktivni pristup inicijalnoj akreditaciji znatno ograničava pristup tržištu davateljima usluga, uključujući i one iz drugih država članica, a ne postoji niti pravni okvir koji bi stvorio pretpostavke da se priznaju akreditacije europskih akreditacijskih agencija.

Sustav visokoškolskih kvalifikacija predstavlja problem za sebe, budući da je potpuno nesumjerljiv s Direktivom 2005/36/EC. Hrvatski sustav kvalifikacija, koji se upravo dovršava [75] proizvodi dvostruki problem. S jedne strane, on je diskriminatoran za hrvatske studente, budući da punu kvalifikaciju mogu steći tek nakon petogodišnjeg visokoškolskog obrazovanja. S druge strane, budući da je suprotan Direktivi, ista pravila ne mogu se primjeniti na strane studente, koji će temeljem izravne primjene Direktive imati pravo pristupa tržištu rada već nakon 3 ili najviše 4 godine visokoškolskog obrazovanja.

Sve to moglo se desiti samo iz dva razloga. Ili su tvorci hrvatske politike od 2003. godine do danas djelovali uz potpuno nepoznavanje prava unutarnjeg tržišta EU, ili su sve opisane greške učinili namjerno. U prilog teoriji neznanja govori  činjenica da je Direktiva 2005/36/EC u hrvatsko pravo implementirana Zakonom o reguliranim profesijama i priznavanju inozemnih stručnih kvalifikacija  (ZRPiPISK) [76] koji, doslovce, prepisuje njene relevantne dijelove. Na taj je način preostali dio hrvatskog normativnog okvira koji uređuje sustav kvalifikacija postao suprotan ne samo Direktivi, već i nacionalnom zakonu, što sigurno nije bila svjesna odluka zakonodavca.

Međutim, počinjene greške svjedoče i o strukturalnoj slabosti pregovaračkog procesa o članstvu Hrvatske u EU. Pregovori o slobodi poslovnog nastana i slobodi pružanja usluga nisu se fokusirali na sustav visokog obrazovanja, a poglavlje o obrazovanju i kulturi zatvoreno je u ranoj fazi pregovora, nakon čega je nestao poticaj za daljnjim usklađivanjem. Hrvatskom zakonodavcu, jednostavno, nitko nije rekao da visoko obrazovanje ne funkcionira u vakumu i da se Hrvatska priprema postati dio zajedničkog tržišta EU.

Literatura

Barnard, C., The Substantive Law of the EU, 3rd Edition, Oxford 2010

Garben, S., The Bologna process and the Lisbon Strategy: Commercialisation through the Back Door,  Croatian Yearbook of European Law & Policy 6 (2010) 207, 214

Higher Education Governance in Europe, European Commission - Eurydice, Brussels 2008

Ivošević V. and Miklavić, K., Financing Higher Education: Comparative analysis, in M. Vuksanović (ed.) Financing Higher Education in SEE: Albania, Croatia, Montenegro, Serbia, Slovenia, Belgrade, Centre for Education Policy, 2009

Kurelić, Z., How Not to Defend Your Tradition of Higher Education, 46 Politička misao 5 (2009) 9

Rodin, S., Usklađivanje hrvatskog kvalifikacijskog okvira s Europskim kvalifikacijskim okvirom, Informator. 55 (2007) , 5591-5592; 1-3

Rodin, S., Direktiva Europske unije 123/2006 o uslugama – doseg i opravdanja, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, 59 (2009) 1, str. 33-61

Rodin, S., Scope of the Services Directive 2006/123/EC, u Rajko Knez (ur.) Internal Market For Services, Maribor 2009, str. 9-24

Rodin, S., Higher Education Reform in Search of Bologna, Croatian Political Science Review 5 (2009) 21

Rodin, S., European Benchmarking and National Interpretation - Is the Bologna Process a "magyaron narancs"? Die Offene Methode der Koordinierung in der Europäischen Union, Bodiroga-Vukobrat, Nada, Sander, Gerald and Barić, Sanja (eds.) Hamburg : Verlag Dr. Kovač, 2010. str. 79-100

Wyatt, D. and Dashwood, A, European Union Law, 5^th edition, Hart Publishing, 2006

Izvori

Praksa Europskog suda

2/74 Reyners v Belgium (1974) ECR 631

120/78 Rewe-Zentral AG v Bundesmonopolverwaltung für Branntwein (1979) ECR 649

279/80 Webb (1981) ECR 3305

131/85 Gül v Regierungspräsident Düsseldorf (1986) ECR 1573

263/86, Belgian State v René Humbel and Marie-Thérèse Edel, (1988) ECR 5365

42/87 Commission v Belgium (1988) ECR 5445

C-4/91, Annegret Bleis v Ministère de l'Education Nationale (1991) ECR I-5627

C-109/92, Stephan Max Wirth v Landeshauptstadt Hannover, (1993) ECR I-6447

C-55/94 Reinhard Gebhard v Consiglio dell'Ordine degli Avvocati e Procuratori di Milano (1995) ECR I-4165

C-96/94 Centro Servizi Spediporto (1995) ECR I-2883

C-157/94 Commission v. Netherlands (1997) ECR I-5699

C-158/96 Kohll (1998) ECR I-1931

C-266/96 Corsica Ferries France SA v Gruppo Antichi Ormeggiatori del porto di Genova Coop. arl, Gruppo Ormeggiatori del Golfo di La Spezia Coop. arl and Ministero dei Trasporti e della Navigazione (1998) ECR I-3949

C-145/99 Commission v Italy (2002) ECR I-2235

C-280/00 Altmark Trans GmbH and Regierungspräsidium Magdeburg v Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH, and Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht (2003) ECR I-7747

C-153/02, Valentina Neri v European School of Economics (ESE Insight World Education System Ltd), (2003) ECR I-13555

C-438/02 Criminal proceedings against Krister Hanner, (2005) ECR I-4551

C-76/05 Schwarz and Gootjes-Schwarz (2007) ECR I‑6849

C-274/05, Commission of the European Communities v Hellenic Republic, (2008) ECR I-7969

C-11/06 i C-12/06 Morgan and Bucher (2007) ECR I‑9161

C-267/06 Tadao Maruko v Versorgungsanstalt der deutschen Bühnen.  (2008) ECR I-1757

C-281/06, Hans-Dieter Jundt and Hedwig Jundt v Finanzamt Offenburg, (2007) ECR I-12231

C-39/07, Commission of the European Communities v Kingdom of Spain (2008) ECR I-3435

C-555/07 Seda Kücükdeveci v Swedex GmbH & Co. KG., još neobjavljena

C-570/07 i C-571/07, José Manuel Blanco Pérez and María del Pilar Chao Gómez v Consejería de Salud y Servicios Sanitarios and Principado de Asturias, još neobjavljena

C-73/08, Nicolas Bressol and Others and Céline Chaverot and Others v Gouvernement de la Communauté française, još neobjavljena

Mišljenje n.o. Trstenjak u predmetu C-160/08 Commission v. Germany, još neobjavljeno

C-515/08 Criminal proceedings against Vítor Manuel dos Santos Palhota and Others, još neobjavljena

Propisi i dokumenti

Directive 2005/36/EC of the European Parliament and of the Council of 7 September 2005 on the recognition of professional qualifications OJ L 255, 30.9.2005

Directive 123/2006/EC of the European Parliament and of the Council, on Services in the Internal Market  O.J. L 376/36, 27. 12. 2006

European Parliament Resolution of 13 January 2004 on the Green Paper on services of general interest [A5-0484/2003]

Green Paper on Services of General Interest Brussels, 21.5.2003 COM(2003) 270 final

Petition 0477/2007 by Catherina Groeneveld (Irish), on a ban on private instruction at home in Germany, od 30. siječnja 2009

Pravilnik o upisniku znanstvenika, Narodne novine 72/2004 od 01.06.2004. s izmjenama, Narodne novine br.: 82/2010 od 01.07.2010

Pravilnik o sadržaju dopusnice te uvjetima za izdavanje dopusnice za obavljanje djelatnosti visokog obrazovanja, izvođenje studijskog programa i reakreditacije visokih učilišta, Narodne novine 24/2010 od 22.02.2010

Zakon o reguliranim profesijama i priznavanju inozemnih stručnih kvalifikacija, Narodne novine 124/2009 od 16. 10. 2009.

Zakon o akademskim i stručnim nazivima i akademskom stupnju, Narodne novine br.: 107/2007 od 19. 10. 2007.

Zakon o osiguravanju kvalitete u znanosti i visokom obrazovanju, Narodne novine 45/2009 od 10. 04. 2009.

---

[1] http://www.mvpei.hr/ei/default.asp?ru=568&gl=200701090000002&sid=&jezik=1, posjećena 30. siječnja 2011. godine

[2] Id.

[3] Vidi npr. http://www.mingorp.hr/default.aspx?id=2051 posjećena 30. siječnja 2011. godine:  "Sudjelujući u radu Hrvatskog investicijskog foruma ministar Đuro Popijač naglasio je kako je zakonodavni okvir iz područja poticanja ulaganja u potpunosti usklađen s pravnom stečevinom Europske unije"

[4] Čl. 3(3) UEU

[5] Vidi predmet C-438/02 Criminal proceedings against Krister Hanner, (2005) ECR I-4551

[6] Predmet C-281/06, Hans-Dieter Jundt and Hedwig Jundt v Finanzamt Offenburg, (2007) ECR I-12231

[7] Predmet C-153/02, Valentina Neri v European School of Economics (ESE Insight World Education System Ltd), (2003) ECR I-13555

[8] Predmet C-4/91, Annegret Bleis v Ministère de l'Education Nationale (1991) ECR I-5627. Prema shvaćanju Europskog suda, iznimka javne službe (Čl. 45(4) UFEU) ne može se primjenjivati na nastavnike u srednjim školama, te se na to mjesto mogu zapošljavati državljani drugih država članica.

[9] Čl. 14 UEU. Dodatno, Povelja temeljnih prava Europske unije u Čl. 36 propisuje da Unija priznaje i poštuje pristup uslugama općeg ekonomskog interesa kako bi promicala socijalnu i društvenu koheziju Unije.

[10] Predmet C-280/00 Altmark Trans GmbH and Regierungspräsidium Magdeburg v Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH, and Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht (2003) ECR I-7747

[11] Vidi Green Paper on Services of General Interest Brussels, 21.5.2003 COM(2003) 270 final, § 10

[12] Bitno je svojstvo naknade da ona predstavlja protučinidbu za obavljenu uslugu.

[13] Vidi tč. 17 preambule Direktive 123/2006/EC Parlamenta i Vijeća, o uslugama na unutarnjem tržištu, O.J. L 376/36 od 27. 12. 2006. godine

[14] Međutim, ta činjenica ne utječe na obavezu države da svojim propisima, pa tako i onima koji uređuju visoko obrazovanje, ne narušava tržišnu utakmicu. Prema dobro utvrđenoj praksi Europskog suda, i države su vezane čl. 102 i čl. 4(3) UFEU, te ne smiju donositi propise, čak ni one regulatorne naravi,  koji bi narušavali tržišnu utakmicu. Predmet C-266/96 Corsica Ferries France SA v Gruppo Antichi Ormeggiatori del porto di Genova Coop. arl, Gruppo Ormeggiatori del Golfo di La Spezia Coop. arl and Ministero dei Trasporti e della Navigazione (1998) ECR I-3949, § 49 presude; predmet C-96/94 Centro Servizi Spediporto (1995) ECR I-2883, § 20 presude i ondje citirana sudska praksa.

[15] Predmet 263/86, Belgian State v René Humbel and Marie-Thérèse Edel, (1988) ECR 5365, § 18 presude

[16]  Jundt, supra, bilješka 6 §§ 32-34 presude

[17] Predmet C-109/92, Stephan Max Wirth v Landeshauptstadt Hannover, (1993) ECR I-6447 § 17 presude

[18] Vidi npr. European Parliament Resolution of 13 January 2004 on the Green Paper on services of general interest [A5-0484/2003]. Parlament je zauzeo shvaćanje da neke usluge od općeg interesa, uključujući i obrazovanje, valja izuzeti iz primjene pravila o tržišnoj utakmici, § 22 Rezolucije

[19] European Parliament Resolution of 13 January 2004 on the Green Paper on services of general interest [A5-0484/2003]

[20] Predmet 279/80 Webb (1981) ECR 3305, § 10 presude; predmet C-158/96 Kohll (1998) ECR I-1931 § 20 presude

[21] Predmet 131/85 Gül v Regierungspräsident Düsseldorf (1986) ECR 1573, § 17 presude

[22] Vidi predmet C-266/96 Corsica Ferries France SA v Gruppo Antichi Ormeggiatori del porto di Genova Coop. arl, Gruppo Ormeggiatori del Golfo di La Spezia Coop. arl and Ministero dei Trasporti e della Navigazione (1998) ECR I-3949 , predmet C-157/94 Commission v. Netherlands (1997) ECR I-5699 i mišljenje n.o. Trstenjak u predmetu C-160/08 Commission v. Germany, još neobjavljeno u ECR, § 72 mišljenja

[23] Supra, bilješka 19, §§ 21-24

[24] V. Ivošević and K. Miklavić, Financing Higher Education: Comparative analysis, in M. Vuksanović (ed.) Financing Higher Education in SEE: Albania, Croatia, Montenegro, Serbia, Slovenia, Belgrade, Centre for Education Policy, 2009.

[25] Predmet C-267/06 Tadao Maruko v Versorgungsanstalt der deutschen Bühnen.  (2008) ECR I-1757, § 59 presude. Vidi i predmet C-555/07 Seda Kücükdeveci v Swedex GmbH & Co. KG., još neobjavljena u ECR, § 27 presude

[26] Počevši od rane presude u predmetu 120/78 Rewe-Zentral AG v Bundesmonopolverwaltung für Branntwein (1979) ECR 649, § 8 presude. Vidi i predmete  C-76/05 Schwarz and Gootjes-Schwarz (2007) ECR I‑6849, § 70 presude, i spojene predmete  C-11/06 i C-12/06 Morgan and Bucher (2007) ECR I‑9161, § 24 presude. U najnovijoj praksi vezanoj uz visoko obrazovanje, vidi predmet C-73/08, Nicolas Bressol and Others and Céline Chaverot and Others v Gouvernement de la Communauté française, još neobjavljena u ECR, § 28 presude: "… valja se podsjetiti da, iako Europska unija – temeljem Čl. 165(1) i 166(1) UFEU –  ne oduzima ovlasti državama članicama u pogledu ustrojstva njihovih obrazovnih sustava i profesionalnog obrazovanja,  ostaje činjenica da, kada se koriste tom ovlašću, države članice moraju poštivati pravo Europske unije, posebice odredbe o slobodi kretanja i prebivanja na teritoriju  drugih država članica." Iako se u predmetu Bressol izričito ne naglašava da je riječ o sektoru gdje država obavlja ne-ekonomske aktivnosti od općeg interesa, u konkretnom slučaju to je nedvojbeno bio slučaj budući da je  riječ o sektoru visokog obrazovanja.

[27] Za sektor javnog zdravstva vidi predmet 131/85 Gül v Regierungspräsident Düsseldorf (1986) ECR 1573, § 17 presude

[28] O tome vidi više Rodin, S., Higher Education Reform in Search of Bologna, Croatian Political Science Review 5 (2009) 21

[29] Sacha Garben, The Bologna process and the Lisbon Strategy: Commercialisation through the Back Door,  Croatian Yearbook of European Law & Policy 6 (2010) 207, 214

[30] U takvom se slučaju radi o mjeri koja nameće dvostruki teret u smislu ustaljene prakse ES počevši od predmeta 120/78 Rewe-Zentral AG v Bundesmonopolverwaltung für Branntwein (1979) ECR 649

[31] Vidi npr. mišljenje n.o. Cruz Villalona u predmetu C-515/08 Criminal proceedings against Vítor Manuel dos Santos Palhota and Others, još neobjavljeno u ECR,  §§ 51-53 mišljenja. Nezavisni odvjetnik zalaže se za široku interpretaciju javnog interesa u slučajevima kada država članica svojim nacionalnim pravom promiče neku od vrednota navedenu u čl. 9 UFEU. Iako n.o. ne spominje čl. 10 UFEU, situacija je analogna.

[32] Directive 2005/36/EC of the European Parliament and of the Council of 7 September 2005 on the recognition of professional qualifications (Text with EEA relevance), OJ L 255, 30.9.2005, str. 22–142

[33] Vidi predmet C-39/07, Commission of the European Communities v Kingdom of Spain (2008) ECR I-3435, § 37 presude. Vidi  predmet C-340/89 Vlassopoulou (1991) ECR I-2357, § 16, i predmet  C-238/98 Hocsman (2000) ECR I-6623, § 23

[34] Vidi predmet C-39/07, Commission of the European Communities v Kingdom of Spain (2008) ECR I-3435, § 32 presude

[35] Spojeni predmeti C-570/07 i C-571/07, José Manuel Blanco Pérez and María del Pilar Chao Gómez v Consejería de Salud y Servicios Sanitarios and Principado de Asturias, još neobjavljeno u ECR. Za uvjet konzistentnosti i sistematičnosti vidi predmet C- § 94 presude. Nacionalna norma ispunjava uvjet konzistentnosti i sistematičnosti ukoliko “stvarno odražava namjeru da se njen cilj ostvari na konzistentan i sistematičan način”

[36] Predmet C-55/94, Reinhard Gebhard v Consiglio dell'Ordine degli Avvocati e Procuratori di Milano, (1995) ECR I-4165 § 37  presude

[37] Neri, supra, bilješka 7,  § 51 presude

[38] Formalna nota je prvi korak u postupku kojega Europska komisija može pokrenuti protiv države članice za koju smatra da je povrijedila pravo EU (povredbeni postupak, engl. infringement ili infraction procedure). Kako je propisano Čl. 258 UFEU, Komisija nakon administrativnog dijela postupka može pokrenuti sudski postupak zbog povrede prava EU pred Europskim sudom. Tijekom administrativnog dijela postupka Komisija upućuje državi članici za koju smatra da je povrijedila pravo EU, najprije tzv. formalnu notu, a nakon toga i tzv. obrazloženo mišljenje. Konačna posljedica postupka pred Europskim sudom može biti obaveza plaćanja novčane kazne.

[39] IP/11/85, Brussels, 27. siječnja 2011.

[40] Vidi npr. C-145/99 Commission v Italy (2002) ECR I-2235, § 22, a za noviju praksu npr. predmet C-73/08, Bressol, supra, bilješka 26

[41] Vidi npr. predmet C-274/05, Commission of the European Communities v Hellenic Republic, (2008) ECR I-7969, §§ 46-47 i 76

[42] Formula koju rabi ES glasi "hinder or make less attractive". U novijoj praksi vidi npr. spojene predmete C‑570/07 i C‑571/07 Blanco Pérez and Chao Gómez, još neobjavljeno u ECR, § 53 presude

[43] Ali ne izražen u ECTS bodovima

[44] Narodne novine  105/2004 od  28.07.2004.

[45] Siniša Rodin, supra, bilješka 28

[46] Zoran Kurelić, How Not to Defend Your Tradition of Higher Education, 46 Politička misao 5 (2009) 9

[47] Zakon o akademskim i stručnim nazivima i akademskom stupnju, Narodne novine br.: 107/2007 od 19. 10. 2007.

[48] Predmet C-438/02 Criminal proceedings against Krister Hanner, (2005) ECR I-4551

[49] Hanner, §§ 35 i 36 presude

[50] Id., § 39 presude

[51] Id., §§ 47 i 48 presude

[52] Predmet C-55/94 Reinhard Gebhard v Consiglio dell'Ordine degli Avvocati e Procuratori di Milano (1995) ECR I-4165, § 25 presude. Vidi i predmet 2/74 Reyners v Belgium (1974) ECR 631, § 21 presude

[53] Petition 0477/2007 by Catherina Groeneveld (Irish), on a ban on private instruction at home in Germany, od 30. siječnja 2009.

[54] Neri, supra, bilješka 7

[55] Navedenu izmjenu zatražio je već Screening Report Europske komisije za pregovaračko poglavlje 3, od 19. srpnja 2006. U izvješću se primjećuje da u mjeri u kojoj "ustanove" obavljaju komercijalnu djelatnost, dolaze u doseg primjene prava primjenjivog na poduzetnike

[56] Pravilnik o sadržaju dopusnice te uvjetima za izdavanje dopusnice za obavljanje djelatnosti visokog obrazovanja, izvođenje studijskog programa i reakreditacije visokih učilišta, Narodne novine 24/2010 od 22.02.2010.

[57] Narodne novine 45/2009 od 10. 04. 2009.

[58] Catherine Barnard ostavlja mogućnost da opravdanje nejednako primjenjivih mjera nije u potpunosti isključeno. Vidi. Catherine Barnard, The Substantive Law of the EU, 3rd Edition, Oxford 2010, na str. 511

[59] Čl. 80 Statuta Sveučilišta u Zagrebu propisuje da se gostujućem profesoru iz inozemstva može odlukom Senata ili Vijeća "...povjeriti izvođenje nastave iz određenog predmeta najdulje u dvije uzastopne godine." Ovo je jasan primjer nejednako primjenjive mjere.

[60] Pravilnik o upisniku znanstvenika, Narodne novine 72/2004 od 01.06.2004. s izmjenama, Narodne novine br.: 82/2010 od 01.07.2010.

[61] N.n. 82/2010 od 1. srpnja 2010. godine

[62] Vidi npr. predmet C-73/08 Bressol, supra, bilješka 26; predmet C‑147/03 Commission v Austria (2005) ECR I-5969

[63] Predmet 42/87 Commission v Belgium (1988) ECR 5445, § 8 presude

[64] Commission v Austria, supra, bilješka 62, § 46 presude

[65] Id. § 45 presude

[66]  Bressol, supra,  bilješka 26, § 82 presude

[67] Vidi npr. predmete Maruko i Kücükdeveci, supra, bilješka 25

[68] Vidi npr. predmete Hanner, supra, bilješka 5, § 48 presude i Bressol, supra, bilješka 26, § 82 presude

[69] Zakon o reguliranim profesijama i priznavanju inozemnih stručnih kvalifikacija, Narodne novine 124/2009 od 16. 10. 2009.

[70] Zakon o akademskim i stručnim nazivima i akademskom stupnju, Narodne novine br.: 107/2007 od 19. 10. 2007.

[71] Zakon o osiguravanju kvalitete u znanosti i visokom obrazovanju, Narodne novine 45/2009 od 10. 04. 2009.; Pravilnik o sadržaju dopusnice te uvjetima za izdavanje dopusnice za obavljanje djelatnosti visokog obrazovanja, izvođenje studijskog programa i reakreditacije visokih učilišta, Narodne novine 24/2010 od 22.02.2010.

[72] Nacrt prijedloga zakona o sveučilištu, nacrt prijedloga zakona o visokom obrazovanju i nacrt prijedloga zakona o znanosti. Tekst je dostupan na web stranici Ministarstva http://public.mzos.hr/Default.aspx?art=10240 , posjećena 30. siječnja 2011.

[73] http://public.mzos.hr/fgs.axd?id=14470, posjećena 30. siječnja 2011.

[74] Higher Education Governance in Europe, European Commission - Eurydice, Brussels 2008., str. 77

[75] U trenutku zaključenja ovog teksta Uredba o Hrvatskom kvalifikacijskom okviru u visokom je stupnju dorade

[76] Supra, bilješka 68